ความขัดแย้งในภาคเหนือของมาลีมีรากฐานจากการรวมศูนย์อำนาจที่กรุงบามาโก การมีตัวแทนของประชาชนภาคเหนือในสถาบันรัฐอย่างจำกัด และความเหลื่อมล้ำด้านการพัฒนา โดยเฉพาะการเข้าถึงการศึกษา สาธารณสุข โครงสร้างพื้นฐาน และโอกาสทางเศรษฐกิจ ประชาชนในภาคเหนือ โดยเฉพาะชาวทูอาเร็ก ยังได้รับผลกระทบจากนโยบายที่ดินและการตั้งถิ่นฐาน ตลอดจนภัยแล้งและการแปรสภาพเป็นทะเลทรายซึ่งกระทบต่อวิถีชีวิตแบบเร่ร่อนและการเลี้ยงปศุสัตว์ นอกจากนี้ การปราบปรามการลุกฮือด้วยกำลังและการดำเนินข้อตกลงสันติภาพในอดีตอย่างไม่ครบถ้วน ทำให้ความไม่ไว้วางใจต่อรัฐบาลสะสมและนำไปสู่การก่อกบฏซ้ำหลายระลอก
ก่อนวิกฤตปี ค.ศ. 2012 ปัญหาดังกล่าวถูกซ้ำเติมด้วยธรรมาภิบาลที่อ่อนแอ การทุจริต เครือข่ายลักลอบค้า และการขยายอิทธิพลของกลุ่มติดอาวุธข้ามพรมแดน ขณะที่การล่มสลายของลิเบียในปี ค.ศ. 2011 ทำให้นักรบทูอาเร็กและอาวุธจำนวนมากไหลกลับเข้าสู่มาลี จึงเป็นปัจจัยเร่งให้ความไม่พอใจเชิงโครงสร้างพัฒนาไปสู่การก่อกบฏครั้งใหญ่ในปี ค.ศ. 2012
ในช่วงเริ่มต้นของการก่อกบฏปี ค.ศ. 2012 ขบวนการ National Movement for the Liberation of Azawad (MNLA) เรียกร้องเอกราชของดินแดนอาซาวัด แต่ภายหลังได้ปรับข้อเรียกร้องไปสู่การกระจายอำนาจและการปกครองตนเองในระดับภูมิภาคมากขึ้น ในการเจรจาข้อตกลงปี ค.ศ. 2015 กลุ่ม Coordination of Azawad Movements (CMA) เรียกร้องให้ประชาชนภาคเหนือสามารถบริหารกิจการของตน มีตัวแทนเพิ่มขึ้นในสถาบันระดับชาติ ได้รับการถ่ายโอนอำนาจ งบประมาณ และทรัพยากร รวมทั้งได้รับการพัฒนาเศรษฐกิจและบริการสาธารณะอย่างเป็นธรรม นอกจากนี้ยังเรียกร้องให้บูรณาการอดีตนักรบเข้าสู่กองทัพและเปิดโอกาสให้ชาวภาคเหนือมีบทบาทในโครงสร้างการบังคับบัญชา
รัฐบาลมาลียอมรับการกระจายอำนาจ การปฏิรูปสถาบัน และการพัฒนาภาคเหนือภายใต้กรอบของรัฐเดี่ยว แต่ยืนยันหลักอธิปไตย เอกภาพ และบูรณภาพแห่งดินแดน พร้อมให้ความสำคัญกับการปลดอาวุธและการฟื้นฟูอำนาจของรัฐในภาคเหนือ ความแตกต่างจึงอยู่ที่ลำดับความสำคัญ โดยรัฐบาลเน้นด้านความมั่นคง ขณะที่กลุ่มติดอาวุธต้องการเห็นความก้าวหน้าด้านการเมืองและการกระจายอำนาจก่อนการวางอาวุธอย่างสมบูรณ์
1963 — การก่อกบฏของชาวทูอาเร็กครั้งแรกหลังมาลีได้รับเอกราช
1990–1996 — การก่อกบฏระลอกใหม่และการลงนาม National Pact (1992)
2006 — การก่อกบฏในภาคเหนืออีกระลอก
2011 — การล่มสลายของลิเบีย นักรบทูอาเร็กกลับมาพร้อมอาวุธ
ม.ค. 2012 — MNLA เปิดฉากก่อกบฏครั้งใหญ่
มี.ค. 2012 — รัฐประหารในบามาโก
เม.ย. 2012 — MNLA ประกาศเอกราช ""Azawad""
ม.ค. 2013 — ฝรั่งเศสเปิดปฏิบัติการ Operation Serval
ก.ค. 2014 — เริ่มการเจรจาที่แอลเจียร์ ประเทศแอลจีเรีย
พ.ค.–มิ.ย. 2015 — ลงนาม Agreement for Peace and Reconciliation in Mali (Algiers Agreement)
ภาคเหนือของมาลีเป็นพื้นที่ซาเฮลและทะเลทรายซาฮาราที่กว้างใหญ่ ประชากรเบาบาง พรมแดนพรุน และอยู่ห่างจากศูนย์กลางการเมือง ทำให้การบริหาร การให้บริการ และการควบคุมความมั่นคงของรัฐมีข้อจำกัด ประชากรในพื้นที่ประกอบด้วยชาวทูอาเร็ก อาหรับ ซองไฮ ฟูลานี และกลุ่มอื่น ๆ โดยชาวทูอาเร็กเองก็ไม่ได้มีจุดยืนทางการเมืองหรือศาสนาเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน ความขัดแย้งจึงไม่ควรถูกอธิบายเพียงว่าเป็นการเผชิญหน้าระหว่างรัฐบาลกับชาวทูอาเร็กเท่านั้น
แม้ประชากรส่วนใหญ่จะนับถือศาสนาอิสลาม แต่รากเหง้าหลักของการก่อกบฏเกี่ยวข้องกับอำนาจ การเป็นตัวแทน อัตลักษณ์ การพัฒนา และสิทธิในทรัพยากรมากกว่าความแตกต่างทางศาสนา มิติทางศาสนารุนแรงขึ้นเมื่อกลุ่มญิฮาดเข้ามามีบทบาทในปี ค.ศ. 2012 ขณะเดียวกัน ความขัดแย้งยังได้รับอิทธิพลจากการไหลเวียนของอาวุธและนักรบจากลิเบีย เครือข่ายอาชญากรรมข้ามชาติ และบทบาทของแอลจีเรียในฐานะผู้ไกล่เกลี่ยสำคัญของภูมิภาค
กระบวนการเจรจาสันติภาพมาลีดำเนินขึ้นภายใต้การไกล่เกลี่ยของ รัฐบาลแอลจีเรีย ซึ่งเป็นผู้นำคณะผู้ไกล่เกลี่ยระหว่างประเทศ (International Mediation Team) ประกอบด้วยองค์การสหประชาชาติผ่านภารกิจ MINUSMA สหภาพแอฟริกา (AU) ประชาคมเศรษฐกิจแห่งรัฐแอฟริกาตะวันตก (ECOWAS) สหภาพยุโรป (EU) องค์การความร่วมมืออิสลาม (OIC) รวมถึงประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาค ขณะที่ฝรั่งเศสและสหรัฐอเมริกาทำหน้าที่เป็น “Friends of the Mediation” สนับสนุนกระบวนการเจรจา แม้ว่าการเจรจาจะนำไปสู่การลงนาม Agreement for Peace and Reconciliation in Mali (Algiers Agreement) ในปี ค.ศ. 2015 แต่หลายฝ่ายเห็นว่าคณะผู้ไกล่เกลี่ยให้ความสำคัญกับการบรรลุข้อตกลงมากกว่าการสร้างฉันทามติภายในประเทศ ส่งผลให้ข้อตกลงขาดความเป็นเจ้าของ (ownership) ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในมาลี และส่งผลกระทบต่อการดำเนินการในระยะยาว
การเจรจาสันติภาพมาลีเป็นการเจรจาแบบ Track I ระหว่างรัฐบาลมาลี กลุ่มพันธมิตรขบวนการอาซาวัด (Coordination of Azawad Movements: CMA) และกลุ่มติดอาวุธฝ่ายสนับสนุนรัฐบาล (Platform) ภายใต้การอำนวยความสะดวกของคณะผู้ไกล่เกลี่ยระหว่างประเทศ โดยใช้การเจรจาหลายรอบทั้งแบบทางตรงและทางอ้อม ก่อนนำไปสู่การลงนามข้อตกลงแอลเจียร์ในปี ค.ศ. 2015 อย่างไรก็ตาม ภาคประชาสังคมและผู้หญิงมีบทบาทในกระบวนการเจรจาค่อนข้างจำกัดในช่วงแรก และได้รับการบรรจุเข้าสู่กลไกของกระบวนการสันติภาพอย่างเป็นระบบภายหลังในปี ค.ศ. 2020 ผ่านคณะกรรมการติดตามข้อตกลง (Agreement Monitoring Committee: CSA) มากกว่าการมีส่วนร่วมในการเจรจาตั้งแต่เริ่มต้น
เป็นผู้สังเกตการณ์/กลไกคู่ขนาน
แม้องค์กรภาคประชาสังคมจะไม่ได้เป็นคู่เจรจาหลักในกระบวนการเจรจาแอลเจียร์ และมีส่วนร่วมในช่วงการเจรจาอย่างจำกัด แต่ภายหลังการลงนามข้อตกลงสันติภาพได้เข้ามามีบทบาทในฐานะ ผู้สนับสนุน ผู้ผลักดันนโยบาย และผู้ติดตามการดำเนินข้อตกลงสันติภาพ โดยดำเนินกิจกรรมด้านการเผยแพร่สาระของข้อตกลง การจัดเวทีปรึกษาหารือระหว่างรัฐกับประชาชน การติดตามและประเมินผลการดำเนินงานของรัฐ การส่งเสริมการปรองดอง การฟื้นฟูหลังความขัดแย้ง และการผลักดันประเด็นสิทธิมนุษยชน ความยุติธรรม และการพัฒนาในพื้นที่ภาคเหนือ นอกจากนี้ องค์กรสตรีและเครือข่ายภาคประชาสังคมยังร่วมกันผลักดันให้เพิ่มสัดส่วนผู้หญิงในกลไกสันติภาพ ผ่านการประชุมระดับชาติในปี ค.ศ. 2020 ซึ่งนำไปสู่ข้อเสนอให้ผู้หญิงมีสัดส่วนอย่างน้อยร้อยละ 30 ในกลไกดำเนินข้อตกลง และกลายเป็นแรงผลักดันสำคัญต่อการทำให้กระบวนการสันติภาพมีความครอบคลุมมากยิ่งขึ้น
มีส่วนร่วมแต่ไม่มีกลไกเฉพาะ
แม้ว่าการเจรจาข้อตกลงแอลเจียร์ในปี ค.ศ. 2015 จะมีผู้หญิงเข้าร่วมเพียงส่วนน้อยและไม่มีการกำหนดกลไกเฉพาะเพื่อรับรองการมีส่วนร่วมของผู้หญิง แต่ภายหลังการลงนาม ขบวนการสตรี ภาคประชาสังคม และเครือข่าย Women, Peace and Security (UNSCR 1325) ได้ร่วมกันผลักดันให้ผู้หญิงมีบทบาทในกลไกดำเนินการตามข้อตกลงมากขึ้น จนในปี ค.ศ. 2020 การประชุมสตรีระดับชาติได้เสนอให้เพิ่มสัดส่วนผู้หญิงในกลไกดำเนินข้อตกลงจากเดิม 3 คน เป็นอย่างน้อยร้อยละ 30 ข้อเสนอดังกล่าวได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลมาลี คณะผู้ไกล่เกลี่ย MINUSMA นอร์เวย์ และสวีเดน ส่งผลให้มีการแต่งตั้งผู้หญิง 9 คนเข้าสู่ Agreement Monitoring Committee (CSA) ซึ่งถือเป็นพัฒนาการสำคัญของการมีส่วนร่วมของผู้หญิงในกระบวนการสันติภาพระดับ Track I
ภายหลังได้รับการแต่งตั้ง ผู้แทนสตรีสามารถสร้างความร่วมมือข้ามฝ่ายการเมืองและผลักดันวาระด้านการพัฒนา การฟื้นฟูชุมชน และการปรองดองมากกว่าการมุ่งเน้นประเด็นด้านความมั่นคงเพียงอย่างเดียว อย่างไรก็ตาม การมีส่วนร่วมของผู้หญิงยังคงมีข้อจำกัด เนื่องจากยังถูกกันออกจากกลไกตัดสินใจด้านความมั่นคงที่สำคัญ เช่น Technical Security Committee และบทบาทของผู้หญิงจำนวนมากยังถูกมองว่าเป็นการตอบสนองต่อแรงกดดันจากประชาคมระหว่างประเทศ มากกว่าจะมีอำนาจในการกำหนดทิศทางการเจรจาอย่างแท้จริง ส่งผลให้การมีส่วนร่วมของผู้หญิงยังคงมีลักษณะเป็น การมีส่วนร่วมเชิงรูปแบบ (formal participation) มากกว่าการมีอิทธิพลเชิงสาระต่อการตัดสินใจ
ข้อตกลงแอลเจียร์ ค.ศ. 2015 กำหนดการกระจายอำนาจและการบริหารกิจการของประชาชนในระดับพื้นที่เป็นองค์ประกอบสำคัญของการจัดระเบียบทางการเมืองหลังความขัดแย้ง โดยรับรองคำว่า “Azawad” ในฐานะความเป็นจริงทางสังคม วัฒนธรรม ความทรงจำ และสัญลักษณ์ที่ประชากรกลุ่มต่าง ๆ ในภาคเหนือมีร่วมกัน ขณะเดียวกันยังคงยืนยันหลักเอกภาพ อธิปไตย และบูรณภาพแห่งดินแดนของรัฐมาลี ภายใต้กรอบดังกล่าว ข้อตกลงกำหนดให้แต่ละภูมิภาคมี Regional Assembly ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรง และให้ประธานสภาภูมิภาคซึ่งได้รับเลือกโดยตรงทำหน้าที่เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารระดับภูมิภาค พร้อมทั้งเสริมอำนาจขององค์กรปกครองระดับภูมิภาค เขต และเทศบาล เพื่อให้ประชาชนสามารถบริหารกิจการของพื้นที่ตามหลักการบริหารตนเองภายในกรอบรัฐเดี่ยวของมาลี
การถ่ายโอนอำนาจครอบคลุมทั้งด้านการบริหาร การพัฒนา และการจัดบริการสาธารณะ โดยภูมิภาคได้รับอำนาจในด้านการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม การจัดการพื้นที่ โครงสร้างพื้นฐานและบริการสังคมขั้นพื้นฐาน การศึกษาและฝึกอาชีพ สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม เกษตร ปศุสัตว์ ประมง ป่าไม้ การค้า อุตสาหกรรม การท่องเที่ยว ตลอดจนตำรวจระดับพื้นที่และการคุ้มครองพลเรือน ข้อตกลงยังวางหลักการกระจายอำนาจทางการคลัง โดยกำหนดกลไกถ่ายโอนรายได้งบประมาณของรัฐร้อยละ 30 ไปยังองค์กรปกครองระดับพื้นที่ภายในปี ค.ศ. 2018 ตามระบบการจัดสรรที่ให้ความสำคัญกับภูมิภาคภาคเหนือ รวมทั้งกำหนดให้รัฐแบ่งรายได้ส่วนหนึ่งจากการใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ โดยเฉพาะทรัพยากรแร่ แก่องค์กรปกครองระดับพื้นที่ตามหลักเกณฑ์ที่ตกลงร่วมกัน และให้รัฐกับภูมิภาคปรึกษาหารือกันเกี่ยวกับโครงการพัฒนาและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่
ในระดับชาติ ข้อตกลงกำหนดมาตรการเพิ่มการเป็นตัวแทนของประชาชนจากภาคเหนือในสถาบันของรัฐ โดยเสนอให้เร่งกระบวนการจัดตั้งสภาที่สองของรัฐสภา ซึ่งอาจใช้ชื่อ Senate หรือ National Council เพิ่มการเป็นตัวแทนใน National Assembly ผ่านการเพิ่มเขตเลือกตั้งหรือมาตรการอื่นที่เหมาะสม ตลอดจนเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนภาคเหนือในสถาบัน หน่วยงาน และบริการสาธารณะของรัฐ รวมทั้งเปิดพื้นที่แก่ผู้นำตามประเพณี ผู้หญิง และเยาวชน ข้อตกลงจึงวางโครงสร้างการแบ่งปันอำนาจที่เชื่อมโยงการกระจายอำนาจทางการเมือง การบริหาร การคลังและทรัพยากร กับการเพิ่มการเป็นตัวแทนของประชากรภาคเหนือในระดับชาติ โดยกำหนดให้รัฐดำเนินการแก้ไขกฎหมาย ระเบียบ และบทบัญญัติทางรัฐธรรมนูญที่จำเป็นเพื่อรองรับการดำเนินการตามข้อตกลง
ข้อตกลงแอลเจียร์ ค.ศ. 2015 กำหนดให้การจัดการกำลังและอาวุธดำเนินควบคู่กับการปฏิรูปภาคความมั่นคง (Security Sector Reform: SSR) โดยวางกระบวนการ cantonment และ Disarmament, Demobilisation and Reintegration (DDR) สำหรับสมาชิกกลุ่มติดอาวุธที่ลงนามในข้อตกลง ภายใต้ National DDR Commission ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนรัฐบาลและกลุ่มผู้ลงนาม สมาชิกที่ผ่านกระบวนการ cantonment สามารถเข้าสู่หน่วยงานของรัฐ รวมถึงกองทัพและกองกำลังความมั่นคงตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด ส่วนผู้ที่ไม่ได้รับการบูรณาการจะเข้าสู่กระบวนการ DDR เพื่อกลับคืนสู่ชีวิตพลเรือน โดยมี Integration Commission ทำหน้าที่ประสานการบูรณาการกำลังพล ขณะเดียวกัน กองกำลังป้องกันและความมั่นคงที่ได้รับการปรับโครงสร้างจะทยอยกลับไปประจำการในภาคเหนือ และกำหนดให้มีบุคลากรจากประชากรในพื้นที่ภาคเหนือในสัดส่วนที่มีนัยสำคัญ รวมถึงในระดับบังคับบัญชา ภายใต้หลักความเป็นเอกภาพ ความครอบคลุม และการเป็นตัวแทนของประชากรทุกกลุ่ม
ในช่วงเปลี่ยนผ่าน ข้อตกลงกำหนดกลไกด้านความมั่นคงหลายระดับ ได้แก่ Technical Security Committee (CTS) สำหรับประสานและกำกับมาตรการด้านความมั่นคง Mixed Observation and Verification Teams (EMOV) สำหรับติดตามและตรวจสอบการหยุดยิง และ Operational Coordination Mechanism (MOC) ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนกองทัพและกองกำลังความมั่นคงของมาลี รวมถึงผู้แทนจาก Coordination และ Platform เพื่อประสานการจัดกำลังและการลาดตระเวนร่วมในภาคเหนือ กลไกเหล่านี้เชื่อมโยงกับการจัดทำรายชื่อกำลังพลและอาวุธ การ cantonment การดำเนิน DDR การบูรณาการอดีตสมาชิกกลุ่มติดอาวุธ และการทยอยกลับเข้าประจำการของกองกำลังที่ได้รับการปรับโครงสร้าง โดย Annex 2 กำหนดกรอบเวลาเริ่มต้นสำหรับขั้นตอนเหล่านี้ภายหลังการลงนามข้อตกลงไว้อย่างชัดเจน
ข้อตกลงแอลเจียร์ ค.ศ. 2015 กำหนดมาตรการด้านความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่านและการปรองดองเพื่อจัดการกับผลกระทบจากความขัดแย้ง โดยให้มีการดำเนินงานของ Commission for Truth, Justice and Reconciliation (CVJR) เพื่อสนับสนุนการค้นหาความจริง ความยุติธรรม และการปรองดอง ตลอดจนกำหนดให้จัดตั้ง International Commission of Inquiry เพื่อสอบสวนอาชญากรรมสงคราม อาชญากรรมต่อมนุษยชาติ การฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ อาชญากรรมทางเพศ และการละเมิดกฎหมายมนุษยธรรมและสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงที่เกิดขึ้นในมาลี นอกจากนี้ ข้อตกลงยังวางหลักไม่ให้นิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำอาชญากรรมสงคราม อาชญากรรมต่อมนุษยชาติ และการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง รวมถึงความรุนแรงต่อผู้หญิง เด็กหญิง และเด็กที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้ง เพื่อสนับสนุนการยุติการลอยนวลพ้นผิดและการคุ้มครองสิทธิของผู้ได้รับผลกระทบ
ในด้านการปรองดอง ข้อตกลงกำหนดให้จัดทำ National Charter for Peace, Unity and National Reconciliation บนพื้นฐานของฉันทามติ และส่งเสริมการใช้กลไกการไกล่เกลี่ยตามจารีตประเพณีควบคู่กับกระบวนการยุติธรรมของรัฐ โดยให้ความสำคัญกับบทบาทของผู้นำตามประเพณีและศาสนาในการฟื้นฟูความสัมพันธ์และการอยู่ร่วมกันของชุมชน ตลอดจนกำหนดมาตรการเพื่อช่วยเหลือผู้ลี้ภัย ผู้พลัดถิ่น และประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากความขัดแย้งให้สามารถกลับคืนและกลับเข้าสู่สังคมได้อย่างเหมาะสม รวมทั้งให้ความสำคัญกับสิทธิและความต้องการเฉพาะของผู้หญิง เด็ก และบุคคลที่อยู่ในภาวะเปราะบาง
อยู่ระหว่างออกกฎหมาย
ข้อตกลงแอลเจียร์กำหนดให้รัฐบาลมาลีดำเนินการออกกฎหมาย แก้ไขกฎหมาย และปรับปรุงรัฐธรรมนูญเพื่อรองรับการดำเนินการตามข้อตกลง โดยเฉพาะการจัดตั้งสถาบันการเมืองใหม่ การกระจายอำนาจ การจัดตั้งวุฒิสภา การถ่ายโอนอำนาจและทรัพยากรสู่ภูมิภาค ตลอดจนการปฏิรูปภาคความมั่นคงและการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ข้อตกลงระบุว่าการปฏิรูปดังกล่าวต้องดำเนินการโดยความร่วมมือระหว่างรัฐบาล คู่ขัดแย้ง และคณะกรรมการติดตามข้อตกลง (CSA) เพื่อให้เกิดการรองรับทางกฎหมายต่อมาตรการต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในข้อตกลง
อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปรัฐธรรมนูญและกฎหมายสำคัญหลายฉบับไม่สามารถดำเนินการได้ตามกำหนด โดยเฉพาะการลงประชามติแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ถูกเลื่อนออกหลายครั้งจากแรงต่อต้านทางการเมืองและความไม่มั่นคงภายในประเทศ ส่งผลให้กลไกการแบ่งปันอำนาจและการปฏิรูปสถาบันหลายประการยังไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างสมบูรณ์ แม้ว่าข้อตกลงจะยังคงเป็นกรอบกฎหมายและการเมืองหลักของกระบวนการสันติภาพมาลี
บังคับใช้บางส่วน
ภายหลังการลงนามข้อตกลงแอลเจียร์ในปี ค.ศ. 2015 มีการจัดตั้งกลไกสำคัญเพื่อขับเคลื่อนการดำเนินงาน ทั้ง Agreement Monitoring Committee (CSA) หน่วยงานปกครองชั่วคราวในพื้นที่ภาคเหนือ กระบวนการปลดอาวุธ ปลดประจำการ และคืนสู่สังคม (DDR) ตลอดจน Operational Coordination Mechanism (MOC) และกองกำลังผสมเพื่อสนับสนุนมาตรการด้านความมั่นคงในช่วงเปลี่ยนผ่าน ขณะเดียวกัน มีการขับเคลื่อนกลไกด้านความยุติธรรมและการปรองดองผ่าน Commission for Truth, Justice and Reconciliation (CVJR) อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานในหลายด้านเป็นไปอย่างล่าช้า โดยเฉพาะการปฏิรูปทางการเมืองและสถาบัน การกระจายอำนาจ และการบูรณาการอดีตสมาชิกกลุ่มติดอาวุธเข้าสู่โครงสร้างความมั่นคงของรัฐ ส่งผลให้มาตรการสำคัญตามข้อตกลงดำเนินไปอย่างไม่สม่ำเสมอ
ในด้านเศรษฐกิจและสังคม ข้อตกลงกำหนดกรอบการพัฒนาภาคเหนือผ่าน Development Zone for the Northern Regions, Specific Development Strategy และ Sustainable Development Fund โดยมุ่งลดช่องว่างการพัฒนาระหว่างภาคเหนือกับพื้นที่อื่นของประเทศ และครอบคลุมการศึกษา สาธารณสุข น้ำและสุขาภิบาล โครงสร้างพื้นฐาน เกษตร ปศุสัตว์ ประมง การสร้างงาน และการฟื้นฟูเศรษฐกิจท้องถิ่น รวมถึงการสนับสนุนผู้หญิง เยาวชน ผู้ลี้ภัย ผู้พลัดถิ่น และอดีตนักรบ การติดตามภาพรวมของข้อตกลงดำเนินผ่าน CSA ซึ่งมีรัฐบาล กลุ่มผู้ลงนาม และคณะไกล่เกลี่ยเข้าร่วม พร้อมกลไก Independent Observer สำหรับประเมินความคืบหน้าและอุปสรรคในการดำเนินงานเป็นระยะ อย่างไรก็ตาม ความล่าช้าและการดำเนินมาตรการที่ยังไม่ครบถ้วนในหลายด้านทำให้ผลของข้อตกลงเกิดขึ้นแตกต่างกันระหว่างมิติด้านความมั่นคง การเมือง การพัฒนา และความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่าน
ข้อตกลงแอลเจียร์สามารถรักษาช่องทางการเจรจาระหว่างรัฐบาลกับกลุ่มติดอาวุธหลักไว้ได้อย่างต่อเนื่องผ่านกลไก CSA และการสนับสนุนจากผู้ไกล่เกลี่ยระหว่างประเทศ นอกจากนี้ การมีบทบาทของ MINUSMA สหภาพแอฟริกา ECOWAS และประชาคมระหว่างประเทศช่วยลดโอกาสการกลับไปสู่สงครามเต็มรูปแบบ ขณะที่การออกแบบข้อตกลงให้ครอบคลุมการกระจายอำนาจ การปฏิรูปภาคความมั่นคง การพัฒนาเศรษฐกิจ และการปรองดอง ทำให้ทุกฝ่ายยังคงใช้ข้อตกลงเป็นกรอบอ้างอิงหลักในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง แม้การดำเนินงานจะคืบหน้าอย่างจำกัดก็ตาม
การดำเนินการตามข้อตกลงประสบข้อจำกัดจากการขาดเจตจำนงทางการเมืองของคู่ขัดแย้ง ความล่าช้าในการปฏิรูปรัฐธรรมนูญและการกระจายอำนาจ ความไม่ไว้วางใจระหว่างรัฐบาลกับกลุ่ม CMA การดำเนินกระบวนการ DDR ที่ไม่สมบูรณ์ ตลอดจนการต่อต้านข้อตกลงจากประชาชนในภาคใต้ซึ่งมองว่าการกระจายอำนาจอาจนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน นอกจากนี้ การขยายตัวของกลุ่มญิฮาด การค้ามนุษย์ อาชญากรรมข้ามชาติ และเศรษฐกิจจากความขัดแย้งยังบั่นทอนการดำเนินงานของข้อตกลงอย่างต่อเนื่อง ทำให้หลายมาตรการไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้ตามแผน
กรณีมาลีสะท้อนความสำคัญของการเชื่อมโยงข้อตกลงทางการเมืองกับกลไกการนำไปปฏิบัติที่ชัดเจน โดยการกระจายอำนาจไม่ได้จำกัดอยู่เพียงการเพิ่มอำนาจทางการบริหารแก่ภูมิภาค แต่เชื่อมโยงกับการเป็นตัวแทนทางการเมือง การถ่ายโอนงบประมาณ การจัดสรรรายได้จากทรัพยากร และการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่ ขณะเดียวกัน การจัดการด้านความมั่นคงถูกออกแบบให้ดำเนินควบคู่กับ DDR การปฏิรูปภาคความมั่นคง และการเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชากรในพื้นที่ในโครงสร้างความมั่นคงของรัฐ ประสบการณ์ดังกล่าวทำให้เห็นว่าการออกแบบข้อตกลงในประเด็นอำนาจ การพัฒนา และความมั่นคงจำเป็นต้องพิจารณาความเชื่อมโยงระหว่างแต่ละด้าน รวมถึงกำหนดกลไกและกรอบการดำเนินงานที่สามารถติดตามได้
เมื่อเชื่อมโยงกับบริบทจังหวัดชายแดนภาคใต้ กรณีมาลีช่วยเปิดประเด็นให้พิจารณาถึงความสัมพันธ์ระหว่างการกระจายอำนาจกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ ตลอดจนความสำคัญของกลไกติดตามที่มีคู่ขัดแย้ง บุคคลที่สาม และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเข้าร่วม ประสบการณ์ของมาลียังสะท้อนว่าช่องว่างระหว่างบทบัญญัติในข้อตกลงกับการนำไปปฏิบัติอาจส่งผลต่อความต่อเนื่องและความเชื่อมั่นต่อกระบวนการสันติภาพ ดังนั้น ในบริบทชายแดนใต้ ประเด็นที่ควรพิจารณาจึงไม่ได้อยู่เพียงรูปแบบของการกระจายอำนาจหรือการจัดการความมั่นคง แต่รวมถึงความพร้อมของสถาบัน กลไกติดตาม ความต่อเนื่องของการดำเนินงาน และการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม ผู้หญิง และชุมชนในพื้นที่ตลอดกระบวนการ
Albuquerque, M. E. (2017). Mali peace process: Constitutional implications of the Algiers Peace Process Agreement. https://www.observatoriopolitico.pt/wp-content/uploads/2017/05/WP_70_MEA..pdf;
Armstrong, H. R. (2024). Women in peace talks: Lessons learned from Mali.https://www.megatrends-afrika.de/assets/afrika/publications/policybrief/MTA_PB23_2024_Armstrong_Women_in_Peace_Talks_Mali_final.pdf;
Bakrania, S. (2013, January 31). Conflict drivers, international responses, and the outlook for peace in Mali: A literature review (GSDRC Issues Paper). Governance and Social Development Resource Centre. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/57a08a4840f0b652dd000662/IP14.pdf;
FHI 360. (2015). The 2015 CSO sustainability index for Sub-Saharan Africa. United States Agency for International Development. https://dw.angonet.org/wp-content/uploads/20161209_2015_africa_csosi_12-6-16_final.pdf;
PA-X Peace Agreements Database. (2015). Agreement for Peace and Reconciliation in Mali Resulting from the Algiers Process. https://www.peaceagreements.org/media/documents/ag1365_57d4474702839.pdf;
The Carter Center. (2020). Observations on the implementation of the Agreement on Peace and Reconciliation in Mali, emanating from the Algiers Process. https://www.cartercenter.org/wp-content/uploads/2020/04/mali-independent-observer-report-april-2020.pdf;
United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women. (2015). Women in Mali demand equal role in peace accords. https://www.unwomen.org/en/news/stories/2015/10/women-in-mali-demand-equal-role-in-peace-accords;
United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women. (2018). Malian women call for urgent action to sustain peace and ensure women’s participation. https://africa.unwomen.org/en/news-and-events/stories/2018/09/mali-women-call-for-peace