ความขัดแย้งในบุรุนดีมีรากฐานจากทั้งปัจจัยทางประวัติศาสตร์ การเมือง และโครงสร้างสังคม แม้ในช่วงก่อนการล่าอาณานิคม กลุ่มชาติพันธุ์ฮูตู (Hutu) ทุตซี (Tutsi) และตวา (Twa) จะอาศัยอยู่ภายใต้ราชอาณาจักรเดียวกัน ใช้ภาษาและวัฒนธรรมร่วมกัน และแทบไม่มีความขัดแย้งทางชาติพันธุ์อย่างรุนแรง แต่การปกครองของเยอรมนีและเบลเยียมได้ใช้นโยบาย “แบ่งแยกและปกครอง” (divide and rule) โดยสร้างการแบ่งแยกทางชาติพันธุ์ผ่านการจัดลำดับสถานะทางสังคม การออกบัตรประจำตัวที่ระบุเชื้อชาติ และการเลือกปฏิบัติในการเข้าถึงอำนาจ ส่งผลให้ความแตกต่างทางชาติพันธุ์กลายเป็นความขัดแย้งทางการเมืองอย่างเป็นระบบ
ภายหลังได้รับเอกราชในปี ค.ศ. 1962 บุรุนดีเผชิญวงจรความรุนแรง การสังหารหมู่ และการกีดกันทางการเมืองซ้ำแล้วซ้ำเล่า โดยทุกฝ่ายยอมรับว่ามีการก่ออาชญากรรมร้ายแรงต่อทั้งชาวฮูตูและทุตซี แม้ว่าจะมีมุมมองแตกต่างกันต่อสาเหตุของเหตุการณ์เหล่านี้ก็ตาม ข้อตกลงอารูชายอมรับว่าความขัดแย้งของบุรุนดีมีลักษณะเป็น ความขัดแย้งทางการเมืองที่มีมิติด้านชาติพันธุ์อย่างลึกซึ้ง ซึ่งเกิดจากการแข่งขันของชนชั้นนำเพื่อเข้าถึงและรักษาอำนาจรัฐ มากกว่าจะเป็นความขัดแย้งระหว่างชาติพันธุ์เพียงอย่างเดียว
ข้อเรียกร้องสำคัญของคู่ขัดแย้งในกระบวนการสันติภาพอารูชามุ่งแก้ไขโครงสร้างรัฐที่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำและการกีดกันทางการเมือง โดยเสนอให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ตั้งอยู่บนหลักประชาธิปไตย หลักนิติธรรม ธรรมาภิบาล และการเคารพสิทธิมนุษยชน พร้อมทั้งปฏิรูปสถาบันของรัฐให้สามารถเป็นตัวแทนของทุกกลุ่มชาติพันธุ์และทุกภูมิภาค รวมถึงรับรองหลักการแบ่งแยกอำนาจ การเลือกตั้งที่เป็นธรรม และการป้องกันการรัฐประหาร นอกจากนี้ ยังเรียกร้องให้ยุติการเลือกปฏิบัติ ส่งเสริมความเสมอภาคระหว่างหญิงและชาย และขยายโอกาสในการเข้าถึงระบบราชการ การศึกษา และบริการสาธารณะของประชาชนทุกกลุ่ม
ในด้านการเยียวยาความขัดแย้ง คู่ภาคีเห็นพ้องให้จัดตั้งกลไกด้านความจริง ความยุติธรรม และการปรองดอง เพื่อเปิดเผยข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเหตุการณ์ความรุนแรงที่ผ่านมา ระบุผู้รับผิดชอบ ฟื้นฟูสิทธิของผู้เสียหาย และปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม ควบคู่กับการปฏิรูปกองทัพและกองกำลังความมั่นคงให้มีความสมดุลทางชาติพันธุ์และเป็นมืออาชีพ เพื่อสร้างรัฐที่มีความชอบธรรมและลดโอกาสการกลับเข้าสู่วงจรความรุนแรงอีกครั้ง
ความขัดแย้งในบุรุนดีเกิดขึ้นภายใต้บริบทของสังคมที่มีประชากรส่วนใหญ่เป็น ชาวฮูตู (Hutu) และชนกลุ่มน้อย ชาวทุตซี (Tutsi) โดยมี ชาวทวา (Twa) เป็นชนพื้นเมืองขนาดเล็ก แม้ว่าทั้งสามกลุ่มจะใช้ภาษา คิรุนดี (Kirundi) มีวัฒนธรรมร่วมกัน และนับถือศาสนาคริสต์เป็นส่วนใหญ่ แต่การปกครองแบบอาณานิคมของเยอรมนีและเบลเยียมได้สร้างการแบ่งแยกทางชาติพันธุ์ผ่านระบบบัตรประจำตัว การเลือกปฏิบัติ และการบริหารแบบ "แบ่งแยกเพื่อปกครอง (Divide and Rule)" ส่งผลให้อัตลักษณ์ชาติพันธุ์กลายเป็นฐานสำคัญของการแข่งขันทางการเมืองหลังเอกราช ความรุนแรงจึงมีรากฐานจากการแย่งชิงอำนาจของชนชั้นนำที่ผูกโยงกับอัตลักษณ์ชาติพันธุ์ มากกว่าความขัดแย้งทางศาสนา
การเจรจาสันติภาพบุรุนดีเป็นกระบวนการที่ขับเคลื่อนโดย ประเทศในภูมิภาคแอฟริกา (African-led mediation) ภายใต้การสนับสนุนของประชาคมระหว่างประเทศ โดย แทนซาเนีย ทำหน้าที่เป็นแกนนำในการผลักดันการเจรจา ขณะที่ The Carter Center สนับสนุนการจัดประชุมเบื้องต้นซึ่งนำไปสู่การเปิดการเจรจาอย่างเป็นทางการในปี ค.ศ. 1996 ผู้ไกล่เกลี่ยหลักในระยะแรกคือ จูเลียส เนียเรเร (Julius Nyerere) อดีตประธานาธิบดีแทนซาเนีย ซึ่งวางกรอบการเจรจาและผลักดันแนวคิด “แนวทางแก้ปัญหาโดยชาวแอฟริกาเพื่อชาวแอฟริกา” (African solutions to African problems) ภายหลังการเสียชีวิตของเนียเรเรในปี ค.ศ. 1999 เนลสัน แมนเดลา (Nelson Mandela) อดีตประธานาธิบดีแอฟริกาใต้ เข้ารับหน้าที่ผู้ไกล่เกลี่ยต่อ และใช้บารมีทางการเมืองรวมถึงอิทธิพลของแอฟริกาใต้ในการเร่งรัดให้คู่ขัดแย้งบรรลุ ข้อตกลงอารูชา (Arusha Peace and Reconciliation Agreement) ในเดือนสิงหาคม ค.ศ. 2000
นอกจากผู้ไกล่เกลี่ยหลักแล้ว กระบวนการยังได้รับการสนับสนุนจาก องค์การเอกภาพแอฟริกา (OAU) ประเทศในภูมิภาค ได้แก่ ยูกันดา เคนยา สาธารณรัฐประชาธิปไตยคองโก และต่อมาคือแอฟริกาใต้ ตลอดจนผู้บริจาคระหว่างประเทศ เช่น องค์การสหประชาชาติ (UN) สหภาพยุโรป (EU) สหรัฐอเมริกา และแคนาดา อย่างไรก็ตาม ผู้มีบทบาทภายนอกไม่ได้มีจุดยืนที่สอดคล้องกันเสมอไป โดยมีทั้งการแข่งขันระหว่างความริเริ่มของประเทศในภูมิภาคกับผู้แทนจากประเทศตะวันตก การจัดการเจรจาคู่ขนาน และความพยายามกำหนดทิศทางของกระบวนการตามผลประโยชน์ของแต่ละฝ่าย ส่งผลให้ผู้ไกล่เกลี่ยไม่ได้เป็นเพียงผู้ประสานการเจรจา แต่ยังเป็นผู้มีอิทธิพลต่อการออกแบบและผลลัพธ์ของกระบวนการสันติภาพด้วย
กระบวนการอารูชาเป็นการเจรจาแบบหลายฝ่ายภายใต้รูปแบบ All-Party Peace Talks โดยมีผู้แทน 84 คนจากรัฐบาล สภาแห่งชาติ และพรรคการเมืองต่าง ๆ เข้าร่วม พรรคสำคัญประกอบด้วย FRODEBU, UPRONA และ CNDD ขณะที่ผู้แทนกองทัพเข้าร่วมผ่านคณะผู้แทนรัฐบาลหรือ UPRONA ในระยะแรก กลุ่มติดอาวุธหลักอย่าง CNDD-FDD และ PALIPEHUTU-FNL ซึ่งยังคงสู้รบไม่ได้รับการยอมรับจากจูเลียส เนียเรเร แต่ภายหลังเนลสัน แมนเดลาได้เชิญกลุ่มเหล่านี้เข้าร่วมการหารือเพิ่มเติม พรรคการเมืองแบ่งเป็นสองกลุ่มหลัก คือ G7 ซึ่งมีพรรคฐานฮูตู และ G10 ซึ่งมีพรรคฐานทุตซี รวมรัฐบาลและสภาแห่งชาติ การจัดกลุ่มช่วยให้กำหนดจุดยืนร่วมได้ง่ายขึ้น แต่ในขณะเดียวกันก็ตอกย้ำชาติพันธุ์ให้เป็นกรอบหลักของการเจรจา
การเจรจาอย่างเป็นทางการเริ่มจาก Arusha I เมื่อวันที่ 21 มิถุนายน ค.ศ. 1998 และ Arusha II เมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม ค.ศ. 1998 โดยแบ่งงานออกเป็นคณะกรรมการ 5 ชุด ได้แก่ ธรรมชาติของความขัดแย้ง ประชาธิปไตยและธรรมาภิบาล สันติภาพและความมั่นคง การฟื้นฟูและพัฒนา และหลักประกันการดำเนินข้อตกลง แต่ละคณะทำงานแยกกันและหารือกับคณะผู้ไกล่เกลี่ยเป็นระยะ นอกจากการประชุมเต็มคณะ ยังมีการหารือนอกรอบ การเจรจาแบบปิด และการเจรจาคู่ขนานในต่างประเทศ กระบวนการจึงมีทั้งลักษณะพหุภาคีและหลายระดับ แต่ก็เผชิญการแข่งขันระหว่างผู้ไกล่เกลี่ย ผู้บริจาค รัฐบาล และองค์กรระหว่างประเทศที่พยายามกำหนดทิศทางของการเจรจา
เป็นผู้สังเกตการณ์/กลไกคู่ขนาน
ภาคประชาสังคมของบุรุนดีมีบทบาทสนับสนุนการรณรงค์เพื่อสันติภาพและส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ไม่ได้รับสถานะเป็นคู่เจรจาอิสระในกระบวนการอารูชา ผู้เจรจาส่วนใหญ่คัดค้านการรับองค์กรภาคประชาสังคมเข้าเป็นสมาชิกโดยตรง โดยอ้างข้อบังคับปี ค.ศ. 1998 ซึ่งกำหนดว่าการเพิ่มผู้เข้าร่วมกลุ่มใหม่ต้องได้รับความเห็นชอบอย่างเป็นเอกฉันท์ อีกทั้งองค์กรภาคประชาสังคมจำนวนหนึ่งยังถูกมองว่ามีความใกล้ชิดกับรัฐหรือพรรคการเมือง และมีชนชั้นนำชาวทุตซีที่ได้รับการศึกษาครอบงำ จึงถูกตั้งคำถามถึงความเป็นอิสระและความสามารถในการเป็นตัวแทนของประชาชนทุกกลุ่ม
ท้ายที่สุด ผู้แทนภาคประชาสังคมสามารถเข้าร่วมได้ในฐานะสมาชิกของคณะผู้แทนพรรคการเมืองที่ตนมีความสัมพันธ์ด้วยเท่านั้น มิใช่ในฐานะผู้แทนอิสระ แม้สภาแห่งชาติช่วงเปลี่ยนผ่านจะกำหนดให้คงสมาชิกภาคประชาสังคมจำนวน 28 คนไว้ แต่การออกแบบดังกล่าวยังทำให้บทบาทของภาคประชาสังคมขึ้นอยู่กับโครงสร้างพรรคการเมืองเป็นหลัก จึงสะท้อนว่าในกระบวนการอารูชา ภาคประชาสังคมมีตำแหน่งเป็น ผู้สนับสนุนและผู้มีส่วนร่วมโดยอ้อม มากกว่าจะเป็นผู้มีอำนาจร่วมกำหนดสาระของข้อตกลงอย่างเป็นทางการ
มีกลไกเฉพาะ (ที่นั่ง/โควตา/บทบัญญัติ)
ขบวนการสตรีบุรุนดีเริ่มรณรงค์เพื่อสันติภาพตั้งแต่ก่อนเปิดการเจรจาอย่างเป็นทางการ โดยองค์กร Women for Peace ก่อตั้งขึ้นในปี ค.ศ. 1993 และต่อมาเครือข่ายองค์กรสตรีได้รับการประสานงานผ่านองค์กรร่ม Collectif des Associations et ONGs Féminines du Burundi (CAFOB) การเคลื่อนไหวได้รับแรงสนับสนุนจากเครือข่ายสตรีในยูกันดา รวันดา และแทนซาเนีย ซึ่งในปี ค.ศ. 1998 ได้เข้าพบผู้นำระดับภูมิภาคเพื่อเรียกร้องคำอธิบายต่อการกีดกันผู้หญิงออกจากโต๊ะเจรจา แรงกดดันดังกล่าวทำให้รัฐบาลแต่งตั้งผู้หญิง 3 คน และพรรค FRODEBU แต่งตั้งผู้หญิงอีก 3 คนเข้าสู่การเจรจา ขณะที่ตัวแทนองค์กรสตรีบางส่วนได้รับสถานะผู้สังเกตการณ์ในการประชุมอารูชาปี ค.ศ. 1998 (Daley, 2007)
ต่อมา ด้วยการสนับสนุนจาก UNIFEM และ Mwalimu Nyerere Foundation ได้มีการจัด All-Party Burundi Women’s Peace Conference ระหว่างวันที่ 17–20 กรกฎาคม ค.ศ. 2000 โดยมีผู้หญิงบุรุนดี 50 คนจากกลุ่มสังคมต่าง ๆ รวมถึงผู้ลี้ภัยและผู้หญิงพลัดถิ่นเข้าร่วม ที่ประชุมจัดทำข้อเสนอเพื่อบูรณาการมิติทางเพศเข้าสู่ร่างข้อตกลง และข้อเสนอเกือบทั้งหมดได้รับการยอมรับ เช่น หลักความเสมอภาคหญิง–ชาย การห้ามเลือกปฏิบัติ การส่งเสริมสมดุลทางเพศในระบบราชการ ตุลาการ และฝ่ายบริหาร ตลอดจนการรับรอง CEDAW เป็นส่วนหนึ่งของกรอบสิทธิขั้นพื้นฐาน อย่างไรก็ตาม การมีส่วนร่วมของผู้หญิงยังมีข้อจำกัด เพราะผู้แทนบางส่วนถูกมองว่าเป็นตัวแทนของพรรคการเมืองมากกว่าเป็นตัวแทนของผู้หญิง และยังไม่มีสถานะต่อรองเท่าเทียมกับคู่ขัดแย้งหลัก
ข้อตกลงอารูชา ค.ศ. 2000 กำหนดการแบ่งปันอำนาจ (Power Sharing) เป็นองค์ประกอบสำคัญของการจัดระเบียบทางการเมืองหลังความขัดแย้ง โดยออกแบบโครงสร้างสถาบันให้กลุ่มชาติพันธุ์และกลุ่มการเมืองต่าง ๆ มีส่วนร่วมและได้รับการเป็นตัวแทนในระบบการเมือง ข้อตกลงกำหนดให้ประธานาธิบดีและรองประธานาธิบดีในช่วงเปลี่ยนผ่านมาจากคนละกลุ่มชาติพันธุ์และคนละพรรคการเมือง พร้อมจัดตั้งรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ (Government of National Unity) ที่มีการจัดสรรตำแหน่งระหว่างกลุ่มการเมืองต่าง ๆ รวมถึงกำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมและผู้รับผิดชอบสำนักงานตำรวจแห่งชาติมาจากคนละกลุ่มการเมือง นอกจากนี้ การคุ้มครองชนกลุ่มน้อยยังดำเนินผ่านการกำหนดสัดส่วนการเป็นตัวแทนทางการเมืองและความมั่นคง โดยใช้หลักสัดส่วนที่ได้รับการปรับแก้ (corrected proportionality) เพื่อป้องกันการครอบงำของกลุ่มที่มีประชากรส่วนใหญ่และสร้างหลักประกันการมีส่วนร่วมของกลุ่มที่มีประชากรน้อยกว่า
ในระดับสถาบัน ข้อตกลงกำหนดให้รัฐสภา ระบบราชการ ฝ่ายตุลาการ และกองกำลังป้องกันและความมั่นคงมีองค์ประกอบที่สะท้อนความสมดุลระหว่างกลุ่มต่าง ๆ พร้อมกำหนดกลไกเสียงข้างมากพิเศษ (supermajority) สำหรับการตัดสินใจในประเด็นสำคัญ ตลอดจนหลักการควบคุมกิจการทหารโดยฝ่ายพลเรือนและการปรับความไม่สมดุลด้านชาติพันธุ์และภูมิภาคในกองกำลังความมั่นคงอย่างค่อยเป็นค่อยไป หลักการเหล่านี้ถูกวางไว้ใน Protocol II ว่าด้วยหลักการทางรัฐธรรมนูญสำหรับระยะหลังช่วงเปลี่ยนผ่าน และต่อมาเป็นพื้นฐานสำคัญของโครงสร้างรัฐธรรมนูญของบุรุนดี ทำให้การแบ่งปันอำนาจตามข้อตกลงอารูชาครอบคลุมทั้งการจัดสรรอำนาจทางการเมือง การคุ้มครองการเป็นตัวแทนของกลุ่มต่าง ๆ และการวางหลักประกันเชิงสถาบันสำหรับระบบการเมืองหลังความขัดแย้ง
ข้อตกลงอารูชากำหนดให้การจัดการกองกำลังและการปฏิรูปภาคความมั่นคงเป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนผ่านหลังความขัดแย้ง โดยครอบคลุมทั้งกระบวนการปลดอาวุธ การปลดประจำการ และการคืนสู่สังคม (Disarmament, Demobilisation and Reintegration: DDR) และการปรับโครงสร้างกองกำลังป้องกันและความมั่นคงให้มีองค์ประกอบทางชาติพันธุ์ที่สมดุล การปฏิรูปดังกล่าวมุ่งรวมกำลังจากฝ่ายรัฐบาลและอดีตกลุ่มติดอาวุธเข้าสู่โครงสร้างความมั่นคงชุดใหม่ พร้อมวางหลักให้กองกำลังมีความเป็นมืออาชีพ ไม่สังกัดพรรคการเมือง และอยู่ภายใต้การควบคุมของฝ่ายพลเรือน นอกจากนี้ การปรับสมดุลด้านชาติพันธุ์และภูมิภาคในกองกำลังถูกกำหนดให้ดำเนินอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อปรับโครงสร้างภาคความมั่นคงที่เคยมีความไม่สมดุลและลดความเสี่ยงจากการผูกขาดอำนาจทางทหารโดยกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
กระบวนการ DDR เริ่มดำเนินการในเดือนธันวาคม ค.ศ. 2004 ภายใต้ Central African Multi-Country Demobilisation and Reintegration Program (MDRP) โดยมีธนาคารโลกสนับสนุนและดำเนินงานร่วมกับกลไกภายในประเทศ มีเป้าหมายปลดประจำการอดีตนักรบประมาณ 70,000 คน และจัดความช่วยเหลือเพื่อสนับสนุนการกลับคืนสู่สังคม อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานเผชิญข้อจำกัดหลายประการ ทั้งการที่อดีตนักรบบางส่วนไม่เข้าสู่พื้นที่รวมพล (cantonment sites) ความล่าช้าในการจ่ายเงินช่วยเหลือ และข้อจำกัดของกระบวนการปลดอาวุธและปลดประจำการ ส่งผลให้การลดกำลังและการปรับโครงสร้างภาคความมั่นคงดำเนินไปอย่างค่อยเป็นค่อยไป
ข้อตกลงอารูชาวางกรอบกระบวนการยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่าน (Transitional Justice) ผ่านกลไกด้านการค้นหาความจริง ความรับผิด การเยียวยา และการปรองดอง โดยกำหนดให้จัดตั้ง National Commission on Truth and Reconciliation เพื่อสอบสวนความรุนแรงร้ายแรงที่เกิดขึ้นในบุรุนดี ส่งเสริมการปรองดอง และเสนอแนวทางเกี่ยวกับการคืนสิทธิหรือทรัพย์สิน (restitution) และการชดเชย (compensation) รวมถึงมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการให้อภัยและการนิรโทษกรรม ขณะเดียวกัน ข้อตกลงกำหนดให้มี International Judicial Commission of Inquiry เพื่อสอบสวนการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ อาชญากรรมสงคราม และอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ ตลอดจนระบุผู้รับผิดชอบ โดยหากผลการสอบสวนยืนยันว่ามีอาชญากรรมดังกล่าว รัฐบาลบุรุนดีจะร้องขอต่อคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติให้จัดตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศสำหรับบุรุนดีเพื่อดำเนินคดีกับผู้รับผิดชอบ
นอกจากกลไกด้านความจริงและความรับผิดแล้ว ข้อตกลงยังเชื่อมการปรองดองเข้ากับการปฏิรูปสถาบันและการฟื้นฟูสังคมหลังความขัดแย้ง ทั้งการปฏิรูประบบตุลาการและกฎหมาย การคุ้มครองสิทธิมนุษยชน การฟื้นฟูผู้ลี้ภัย ผู้พลัดถิ่น และผู้ได้รับผลกระทบจากสงคราม ตลอดจนมาตรการเชิงสัญลักษณ์เพื่อรำลึกถึงเหยื่อ อย่างไรก็ตาม การดำเนินกลไกด้านความจริง ความรับผิด และการเยียวยาในทางปฏิบัติเป็นไปอย่างล่าช้าเมื่อเทียบกับกรอบที่กำหนดไว้ในข้อตกลง และการจัดตั้งกลไกบางส่วนต้องเผชิญข้อจำกัดทางการเมืองและสถาบัน ส่งผลให้กระบวนการค้นหาความจริง การเยียวยา และการจัดการกับการลอยนวลพ้นผิดดำเนินไปอย่างไม่ครบถ้วนตามกรอบที่วางไว้
มีกฎหมาย/รัฐธรรมนูญรองรับ
ข้อตกลงอารูชามีสถานะเป็นกรอบกฎหมายและรัฐธรรมนูญสำหรับการเปลี่ยนผ่านสู่สันติภาพ โดยกำหนดให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ยึดหลักประชาธิปไตย หลักนิติธรรม สิทธิมนุษยชน การไม่เลือกปฏิบัติ และการแบ่งแยกอำนาจ พร้อมกำหนดให้ร่างรัฐธรรมนูญต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาแห่งชาติและวุฒิสภาด้วยเสียงไม่น้อยกว่าสองในสาม ผ่านการตรวจสอบโดยศาลรัฐธรรมนูญ และได้รับความเห็นชอบจากประชาชนผ่านการลงประชามติ ก่อนมีผลบังคับใช้เมื่อสิ้นสุดช่วงเปลี่ยนผ่าน
ข้อตกลงยังวางกรอบการปฏิรูปสถาบันของรัฐอย่างครอบคลุม ทั้งการปฏิรูประบบตุลาการ การบริหารราชการ การเลือกตั้ง และกองกำลังความมั่นคง โดยกำหนดให้มีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้งแห่งชาติอิสระ (Independent National Electoral Commission: INEC) คณะกรรมการความจริงและการปรองดอง (Truth and Reconciliation Commission: TRC) และคณะกรรมาธิการตุลาการระหว่างประเทศ (International Judicial Commission of Inquiry) เพื่อรับมือกับปัญหาการลอยนวลพ้นผิด การละเมิดสิทธิมนุษยชน และสร้างหลักประกันว่ากระบวนการเปลี่ยนผ่านจะดำเนินไปภายใต้หลักนิติรัฐและความรับผิดชอบทางกฎหมาย
บังคับใช้บางส่วน
ภายหลังการลงนามข้อตกลงอารูชาเมื่อวันที่ 28 สิงหาคม ค.ศ. 2000 การดำเนินงานในระยะแรกยังเผชิญข้อจำกัดจากการที่กลุ่มกบฏสำคัญบางกลุ่มไม่ได้เข้าร่วมลงนาม ส่งผลให้การสู้รบยังดำเนินต่อไปและต้องมีการเจรจาหยุดยิงเพิ่มเติมในเวลาต่อมา อย่างไรก็ตาม กระบวนการเปลี่ยนผ่านได้เดินหน้าผ่านการจัดตั้งรัฐบาลเปลี่ยนผ่านในปี ค.ศ. 2001 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และการเลือกตั้งในปี ค.ศ. 2005 ตลอดจนการปรับโครงสร้างสถาบันทางการเมืองและความมั่นคงตามหลักการของข้อตกลง การดำเนินงานได้รับการสนับสนุนจากกลไกระหว่างประเทศ เช่น African Union Mission in Burundi (AMIB) และ United Nations Operation in Burundi (ONUB) ขณะที่ Implementation Monitoring Committee (IMC) ทำหน้าที่ติดตามการดำเนินงานตามกรอบเวลาของข้อตกลง ตีความบทบัญญัติ ประสานการทำงานระหว่างกลไกที่จัดตั้งขึ้นตามข้อตกลง และช่วยจัดการข้อขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างผู้ลงนามในช่วงเปลี่ยนผ่าน
ภายหลังสิ้นสุดช่วงเปลี่ยนผ่าน IMC ได้ยุติบทบาทลง ขณะที่การคุ้มครองและติดตามหลักการสำคัญของข้อตกลงอารูชาในระยะยาวต้องอาศัยกลไกภายในประเทศ เช่น วุฒิสภาและศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีบทบาทบางส่วนในการตรวจสอบการเป็นตัวแทนทางชาติพันธุ์และเพศ ตลอดจนการรักษาระเบียบทางรัฐธรรมนูญ แต่ยังมีข้อจำกัดด้านอำนาจและการบังคับใช้ ในด้านสาระสำคัญ การหยุดยิงกับทุกฝ่าย การคืนถิ่นและฟื้นฟูผู้ลี้ภัย การปรับโครงสร้างกองกำลังความมั่นคง และกระบวนการยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่านยังคงดำเนินต่อเนื่องหลังปี ค.ศ. 2005 ทำให้การนำข้อตกลงไปปฏิบัติมีความก้าวหน้าแตกต่างกันในแต่ละมิติ
ความสำเร็จของกระบวนการสันติภาพบุรุนดีเกิดจากการสนับสนุนอย่างต่อเนื่องของทั้งองค์กรระดับภูมิภาคและประชาคมระหว่างประเทศ โดยเฉพาะ Regional Peace Initiative for Burundi, องค์การเอกภาพแอฟริกา (Organization of African Unity: OAU) ต่อมาคือ สหภาพแอฟริกา (African Union: AU) และ องค์การสหประชาชาติ (United Nations: UN) ตลอดจนบทบาทของผู้ไกล่เกลี่ย ได้แก่ Julius Nyerere และ Nelson Mandela ซึ่งช่วยผลักดันให้คู่ขัดแย้งสามารถบรรลุข้อตกลงทางการเมือง แม้จะยังไม่สามารถยุติการสู้รบได้ทั้งหมดในช่วงแรก นอกจากนี้ การออกแบบสถาบันการเมืองแบบแบ่งปันอำนาจ (Power-sharing) การกำหนดโควตาทางชาติพันธุ์ในกองทัพ รัฐสภา และหน่วยงานของรัฐ การจัดตั้งรัฐบาลเปลี่ยนผ่าน การเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ตลอดจนการสนับสนุนจากกองกำลังรักษาสันติภาพของสหภาพแอฟริกาและสหประชาชาติ มีส่วนสำคัญในการลดความหวาดระแวงระหว่างคู่ขัดแย้งและเปิดทางสู่การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองโดยสันติ
อุปสรรคสำคัญในระยะแรกของกระบวนการสันติภาพคือการที่กลุ่มกบฏสำคัญบางกลุ่ม โดยเฉพาะ National Council for the Defence of Democracy–Forces for the Defence of Democracy (CNDD-FDD) และ Party for the Liberation of the Hutu People–National Liberation Forces (PALIPEHUTU-FNL) ไม่ได้เข้าร่วมลงนามในข้อตกลงอารูชา ส่งผลให้การลงนามในปี ค.ศ. 2000 ยังไม่ได้นำไปสู่การหยุดยิงอย่างครอบคลุม แม้ข้อตกลงจะวางกรอบสำหรับการหยุดยิง การปฏิรูปภาคความมั่นคง และการจัดการกำลังรบไว้แล้วก็ตาม การสู้รบจึงยังดำเนินต่อไปและต้องมีการเจรจาและข้อตกลงหยุดยิงเพิ่มเติมกับกลุ่มติดอาวุธในเวลาต่อมา นอกจากนี้ กระบวนการยังเผชิญกับความแตกแยกภายในกลุ่มติดอาวุธ ความพยายามก่อรัฐประหาร และความรุนแรงที่ดำเนินต่อเนื่องในช่วงเปลี่ยนผ่าน ซึ่งเพิ่มความซับซ้อนต่อการดำเนินการตามข้อตกลง
ในระยะการนำไปปฏิบัติ ความท้าทายครอบคลุมทั้งความล่าช้าของกระบวนการ DDR การปลดอาวุธและปลดประจำการที่ไม่สมบูรณ์ ตลอดจนความล่าช้าของกลไกด้านความจริงและความยุติธรรม ขณะเดียวกัน การรักษาหลักการทางการเมืองและสถาบันของข้อตกลงในระยะยาวยังเผชิญข้อจำกัดจากความไม่ต่อเนื่องของกลไกติดตาม โดย Implementation Monitoring Committee (IMC) ยุติบทบาทลงเมื่อสิ้นสุดช่วงเปลี่ยนผ่าน ขณะที่กลไกภายในประเทศ เช่น วุฒิสภาและศาลรัฐธรรมนูญ มีอำนาจในการติดตามหรือบังคับใช้หลักการของข้อตกลงเพียงบางส่วน นอกจากนี้ สถานะทางกฎหมายและความสัมพันธ์ระหว่างบทบัญญัติบางส่วนของข้อตกลงอารูชากับรัฐธรรมนูญยังมีความไม่ชัดเจน ทำให้การรักษาหลักการด้านการแบ่งปันอำนาจและการคุ้มครองการเป็นตัวแทนของกลุ่มต่าง ๆ ต้องเผชิญกับข้อจำกัดทางสถาบันและการเมืองภายหลังช่วงเปลี่ยนผ่าน
กรณีบุรุนดีสะท้อนให้เห็นว่าการจัดการความขัดแย้งที่มีมิติด้านอัตลักษณ์และการกีดกันทางการเมืองจำเป็นต้องเชื่อมการเจรจาสันติภาพเข้ากับการปรับโครงสร้างสถาบันของรัฐ โดยข้อตกลงอารูชาวางหลักประกันด้านการแบ่งปันอำนาจ การเป็นตัวแทนของกลุ่มต่าง ๆ และการปรับสมดุลกองกำลังความมั่นคง อย่างไรก็ตาม การมีข้อตกลงทางการเมืองที่ครอบคลุมประเด็นเชิงโครงสร้างไม่ได้หมายความว่าจะสามารถยุติความรุนแรงได้ทันที หากกลุ่มติดอาวุธสำคัญยังอยู่นอกกระบวนการหรือการหยุดยิงและมาตรการด้านความมั่นคงยังไม่ได้รับการตกลงร่วมกัน กรณีบุรุนดีจึงแสดงให้เห็นความสำคัญของการเชื่อมความครอบคลุมทางการเมืองเข้ากับความครอบคลุมของผู้มีอำนาจก่อหรือยุติความรุนแรง
เมื่อเชื่อมโยงกับบริบทจังหวัดชายแดนภาคใต้ ประสบการณ์ดังกล่าวเปิดประเด็นให้พิจารณาถึงการออกแบบกระบวนการที่เปิดพื้นที่ให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องสามารถมีส่วนร่วมอย่างเหมาะสม ควบคู่กับการสร้างความไว้วางใจและการหารือประเด็นด้านความมั่นคง นอกจากนี้ ประสบการณ์ของบุรุนดียังชี้ให้เห็นความสำคัญของกลไกติดตามที่สามารถตีความข้อตกลง ประสานความเห็น และจัดการข้อขัดแย้งระหว่างการดำเนินงาน ตลอดจนหลักประกันเชิงสถาบันที่รักษาพันธกรณีของข้อตกลงไว้ภายหลังช่วงเปลี่ยนผ่าน เพื่อไม่ให้ความต่อเนื่องของกระบวนการขึ้นอยู่กับเจตจำนงของผู้นำหรือเงื่อนไขทางการเมืองในช่วงเวลาใดช่วงเวลาหนึ่ง
Boshoff, H., Vrey, W., & Rautenbach, G. (2010). The Burundi peace process: from civil war to conditional peace. Institute for Security Studies Monographs, 2010(171), 134. https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/Mono171.pdf; Daley, P. (2007). The Burundi peace negotiations: an African experience of peace–making. Review of African political economy, 34(112), 333-352. https://www.scienceopen.com/document_file/94b023c5-4104-4436-a5fb-c022661c2d1e/ScienceOpen/03056240701449729.pdf; International Crisis Group. (2000). Burundi: Neither war nor peace (ICG Africa Report No. 25). https://www.justice.gov/file/277871/dl?inline=; PA-X Peace Agreements Database. (2015). Arusha Peace and Reconciliation Agreement for Burundi. https://www.peaceagreements.org/media/documents/ag306_57b32f8328f5e.pdf; Vandeginste, S. (2015). Burundi's crisis and the Arusha Peace and Reconciliation Agreement: which way forward?. https://repository.uantwerpen.be/docman/irua/e76091/129623.pdf