ความขัดแย้งโบโดแลนด์มีรากฐานจากปัญหาเชิงโครงสร้างด้าน สิทธิในที่ดิน อัตลักษณ์ชาติพันธุ์ การเป็นตัวแทนทางการเมือง และความไม่เท่าเทียมในการจัดการปกครองของรัฐ มากกว่าจะเป็นความขัดแย้งทางศาสนาโดยตรง ตั้งแต่สมัยอาณานิคม รัฐบาลอังกฤษเปิดพื้นที่ในรัฐอัสสัมให้ผู้อพยพจากเบงกอลตะวันออกเข้ามาตั้งถิ่นฐาน ส่งผลให้เกิดแรงกดดันต่อที่ดินของชนเผ่าพื้นราบ โดยเฉพาะชาวโบโด แม้ภายหลังจะมีการจัดตั้ง Tribal Belts และ Tribal Blocks เพื่อคุ้มครองพื้นที่ของชนเผ่า แต่การบุกรุกพื้นที่ การออกเอกสารสิทธิให้ผู้ที่ไม่ใช่ชนเผ่า และการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้ชาวโบโดจำนวนมากรู้สึกว่าสูญเสียฐานทรัพยากรและความมั่นคงในถิ่นฐานดั้งเดิม ขณะเดียวกัน ชนเผ่าพื้นราบไม่ได้รับสิทธิในการปกครองตนเองภายใต้รัฐธรรมนูญอินเดียในระดับเดียวกับชนเผ่าบนพื้นที่สูง ส่งผลให้เกิดความรู้สึกว่ารัฐเลือกปฏิบัติและละเลยผลประโยชน์ของชุมชนโบโด
นอกจากปัญหาที่ดินแล้ว ความขัดแย้งยังได้รับแรงผลักดันจากความไม่มั่นคงด้านอัตลักษณ์และนโยบายของรัฐ การกำหนดให้ภาษาอัสสัมเป็นภาษาราชการ การปฏิเสธข้อเรียกร้องด้านภาษาและอักษรของชาวโบโด รวมถึง Clause 6 ของ Assam Accord (1985) ซึ่งมุ่งคุ้มครองอัตลักษณ์ของ “ชาวอัสสัม” ทำให้ชาวโบโดกังวลว่าอัตลักษณ์ ภาษา และวัฒนธรรมของตนจะถูกกลืนเข้าสู่กระแสหลัก ความล้มเหลวของรัฐในการคุ้มครองสิทธิด้านภาษา วัฒนธรรม และที่ดิน ตลอดจนการไม่สามารถตอบสนองข้อเรียกร้องทางการเมืองอย่างเพียงพอ ส่งผลให้การเคลื่อนไหวของชาวโบโดค่อย ๆ พัฒนาจากการเรียกร้องสิทธิด้านการศึกษา ภาษา และการมีส่วนร่วมทางการเมือง ไปสู่การเรียกร้องการปกครองตนเองและการจัดตั้งรัฐโบโดแลนด์ แม้ว่าข้อตกลงในปี ค.ศ. 1993 และ 2003 จะจัดตั้งสถาบันปกครองตนเองได้บางส่วน แต่ยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างเหล่านี้ได้อย่างสมบูรณ์ ความขัดแย้งจึงขยายจากข้อพิพาทระหว่างรัฐกับขบวนการโบโดไปสู่ความรุนแรงระหว่างชุมชน โดยเฉพาะระหว่างชาวโบโดกับชาวมุสลิมเชื้อสายผู้อพยพและกลุ่มชาติพันธุ์อื่น ซึ่งแข่งขันกันในประเด็นที่ดิน ความมั่นคง และการเป็นตัวแทนทางการเมือง
ข้อเรียกร้องของขบวนการโบโดมีพัฒนาการอย่างต่อเนื่อง จากเดิมที่มุ่งเน้นการคุ้มครองสิทธิด้านการศึกษา ภาษา และวัฒนธรรม การเพิ่มผู้แทนทางการเมือง และการคุ้มครองที่ดินของชนเผ่าพื้นเมือง ก่อนจะพัฒนาไปสู่การเรียกร้องการปกครองตนเองที่มีอำนาจมากขึ้น โดยเฉพาะการจัดตั้ง รัฐโบโดแลนด์ (Bodoland) หรืออย่างน้อยการจัดตั้งสถาบันปกครองตนเองที่มีอำนาจทางนิติบัญญัติ การบริหาร และการคลัง ภายใต้การรับรองอัตลักษณ์ สิทธิในที่ดิน และการพัฒนาทางเศรษฐกิจของชุมชนโบโด นอกจากนี้ ในช่วงการเจรจาสันติภาพ กลุ่มติดอาวุธยังเรียกร้องการนิรโทษกรรม การถอนคดีบางประเภท การฟื้นฟูและบูรณาการอดีตสมาชิกเข้าสู่สังคม ตลอดจนการรับรองศักดิ์ศรีและบทบาททางการเมืองภายหลังการยุติการต่อสู้ด้วยอาวุธ
ฝ่ายรัฐบาลอินเดียและรัฐบาลรัฐอัสสัมยืนยันจุดยืนในการรักษาบูรณภาพแห่งดินแดนและไม่ยอมรับการจัดตั้งรัฐหรือดินแดนสหภาพแห่งใหม่สำหรับชาวโบโด แต่เปิดพื้นที่สำหรับการกระจายอำนาจภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญ โดยเสนอการขยายอำนาจของสถาบันปกครองตนเอง การยกระดับ Bodoland Territorial Area District (BTAD) เป็น Bodoland Territorial Region (BTR) การคุ้มครองภาษาและวัฒนธรรม การจัดสรรทรัพยากรเพื่อการพัฒนา ตลอดจนมาตรการปลดอาวุธ การฟื้นฟูอดีตสมาชิกกลุ่มติดอาวุธ และการยุติความรุนแรง ภายใต้เงื่อนไขว่าทุกฝ่ายต้องยอมรับรัฐธรรมนูญอินเดียและละทิ้งการใช้กำลังอาวุธ
1929 — Gurudev Kalicharan Brahma ยื่นข้อเรียกร้องต่อ Simon Commission เพื่อขอการรับรองสิทธิทางการเมืองและการเป็นตัวแทนของชาวโบโด ถือเป็นจุดเริ่มต้นของการเคลื่อนไหวทางการเมืองของชาวโบโด
ทศวรรษ 1930–1970 — การอพยพเข้าสู่อัสสัมและปัญหาการสูญเสียที่ดินของชนเผ่าพื้นราบ นำไปสู่การเรียกร้องคุ้มครองที่ดิน สิทธิทางการเมือง และการจัดตั้งรัฐ Udayachal
1987 — All Bodo Students' Union (ABSU) ยกระดับข้อเรียกร้องสู่การจัดตั้งรัฐโบโดแลนด์ ขณะที่กลุ่มติดอาวุธ เช่น NDFB และ BLT เริ่มมีบทบาท ทำให้ความขัดแย้งทวีความรุนแรง
1989–1992 — รัฐบาลอินเดีย รัฐบาลรัฐอัสสัม และ ABSU/BPAC จัดการเจรจาไตรภาคีหลายรอบ เพื่อหาทางออกทางการเมือง แต่ยังไม่สามารถบรรลุข้อตกลงได้
กุมภาพันธ์ 1993 — ลงนาม Bodo Accord ฉบับแรก จัดตั้ง Bodoland Autonomous Council (BAC) แต่ข้อพิพาทเรื่องเขตแดน อำนาจ และการดำเนินการตามข้อตกลงยังคงอยู่
กุมภาพันธ์ 2003 — รัฐบาลอินเดีย รัฐบาลรัฐอัสสัม และ BLT ลงนามข้อตกลงฉบับที่สอง จัดตั้ง Bodoland Territorial Council (BTC) ภายใต้ Sixth Schedule และ BLT ยุติการต่อสู้ด้วยอาวุธ
2005–2016 — แม้ NDFB บางส่วนเข้าสู่กระบวนการหยุดยิง แต่การแตกเป็นหลายฝ่ายและความรุนแรงระหว่างชุมชนยังคงเกิดขึ้นเป็นระยะ
27 มกราคม 2020 — รัฐบาลอินเดีย รัฐบาลรัฐอัสสัม NDFB หลายฝ่าย ABSU และ United Bodo People's Organisation ลงนาม Bodo Peace Accord (Memorandum of Settlement 2020) จัดตั้ง Bodoland Territorial Region (BTR) ขยายอำนาจการปกครองตนเอง พร้อมมาตรการปลดอาวุธ ฟื้นฟูอดีตสมาชิก และส่งเสริมการพัฒนาพื้นที่
พื้นที่โบโดแลนด์ตั้งอยู่ในรัฐอัสสัม ซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชาติพันธุ์ ภาษา และศาสนา และมีประวัติการอพยพของประชากรอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่สมัยอาณานิคม นโยบายเปิดพื้นที่ให้ผู้อพยพจากเบงกอลตะวันออกเข้ามาตั้งถิ่นฐาน ประกอบกับการบังคับใช้มาตรการคุ้มครองที่ดินของชนเผ่า เช่น Line System, Tribal Belts และ Tribal Blocks ที่ไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้เกิดการแข่งขันด้านที่ดินและทรัพยากรระหว่างชนพื้นเมืองกับผู้ตั้งถิ่นฐานใหม่ ขณะเดียวกัน ชนเผ่าพื้นราบ เช่น ชาวโบโด ไม่ได้รับสิทธิในการปกครองตนเองในระดับเดียวกับชนเผ่าบนพื้นที่สูง ส่งผลให้เกิดความรู้สึกว่ารัฐเลือกปฏิบัติและละเลยผลประโยชน์ของตน
อีกปัจจัยสำคัญคือการเมืองเรื่องอัตลักษณ์ในรัฐอัสสัม ทั้งการกำหนดให้ภาษาอัสสัมเป็นภาษาราชการ การถกเถียงเรื่องภาษาและอักษรของชาวโบโด และ Clause 6 ของ Assam Accord (1985) ซึ่งมุ่งคุ้มครองอัตลักษณ์ของ ""ชาวอัสสัม"" ส่งผลให้ชาวโบโดกังวลต่อการสูญเสียภาษาและวัฒนธรรมของตน องค์กรภาคประชาชน เช่น All Bodo Students' Union (ABSU) และ Bodo Sahitya Sabha จึงมีบทบาทสำคัญในการผลักดันข้อเรียกร้องด้านภาษา สิทธิทางการเมือง และการปกครองตนเอง อย่างไรก็ตาม พื้นที่ดังกล่าวยังมีประชากรที่ไม่ใช่ชาวโบโดอาศัยอยู่เป็นจำนวนมาก ทำให้กระบวนการสันติภาพต้องสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิทธิของชาวโบโดกับการรับประกันสิทธิและการมีส่วนร่วมของชุมชนอื่นในพื้นที่
กระบวนการสันติภาพโบโดดำเนินผ่าน การเจรจาไตรภาคี (Tripartite Talks) ระหว่างรัฐบาลกลางอินเดีย รัฐบาลรัฐอัสสัม และตัวแทนฝ่ายโบโด โดยรัฐบาลกลางทำหน้าที่เป็นผู้ประสานและอำนวยความสะดวกในการเจรจา ขณะที่รัฐบาลรัฐอัสสัมเป็นคู่เจรจาโดยตรงในประเด็นการปกครองและการบริหารพื้นที่ การเจรจาเริ่มขึ้นอย่างเป็นทางการในปี ค.ศ. 1989 และมีการจัดการเจรจาหลายรอบเพื่อแสวงหาทางออกภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญอินเดีย แม้การเจรจาในระยะแรกจะยังไม่สามารถบรรลุข้อตกลงได้ แต่ได้เปิดพื้นที่ให้มีการหารืออย่างต่อเนื่องและนำไปสู่การจัดตั้งกลไกศึกษาปัญหา เช่น Committee on Bodo Issues และ Three Member Committee of Experts เพื่อพิจารณาประเด็นด้านเขตแดน รูปแบบการปกครอง และการกระจายอำนาจ
ในช่วงการเจรจา รัฐมนตรีและเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐบาลกลาง เช่น Dr. Rajendra Kumari Bajpai, Ram Vilas Paswan, M. M. Jacob และ Shankarrao Chavan มีบทบาทในการอำนวยความสะดวก เสนอกรอบการเจรจา และผลักดันให้ทุกฝ่ายรักษาการเจรจาไว้ แม้ว่าจะเกิดเหตุความรุนแรงเป็นระยะ ขณะที่รัฐบาลรัฐอัสสัมยืนยันจุดยืนไม่แบ่งแยกรัฐอัสสัม ส่วนฝ่ายโบโดยังคงยืนยันข้อเรียกร้องเรื่องการปกครองตนเอง กระบวนการดังกล่าวค่อย ๆ พัฒนาไปสู่ข้อตกลงปี ค.ศ. 1993 และ 2003 ก่อนจะนำไปสู่ Bodo Peace Accord (2020) ซึ่งลงนามโดยรัฐบาลกลาง รัฐบาลรัฐอัสสัม กลุ่ม NDFB หลายฝ่าย ABSU และ United Bodo People's Organisation (UBPO)
กระบวนการเจรจาที่นำไปสู่ Bodo Peace Accord (2020) เป็นการเจรจาแบบ พหุภาคี (multi-party negotiation) ระหว่างรัฐบาลอินเดีย รัฐบาลรัฐอัสสัม องค์กรภาคประชาชน และกลุ่มติดอาวุธฝ่ายโบโด โดยมีผู้เข้าร่วมหลัก ได้แก่ All Bodo Students' Union (ABSU), United Bodo People's Organisation (UBPO) และ National Democratic Front of Bodoland (NDFB) ทุกกลุ่มย่อย กระบวนการดังกล่าวเป็นผลจากการหารืออย่างเข้มข้น (intensive discussions) ที่ดำเนินต่อเนื่องตั้งแต่ปี ค.ศ. 2019 เพื่อรวบรวมทุกฝ่ายเข้าสู่โต๊ะเจรจาและยุติความขัดแย้งที่ดำเนินมายาวนานกว่า 50 ปี
รูปแบบการเจรจาในปี ค.ศ. 2020 สะท้อนการปรับบทเรียนจากข้อตกลงปี ค.ศ. 1993 และ 2003 ซึ่งเจรจากับเพียงบางกลุ่มและไม่สามารถยุติความขัดแย้งได้อย่างยั่งยืน การรวมทุกกลุ่มย่อยของ NDFB พร้อมกับ ABSU และ UBPO เข้าสู่กระบวนการเดียวกันจึงช่วยเพิ่มความครอบคลุมและความชอบธรรมของข้อตกลง อย่างไรก็ตาม แม้กระบวนการจะครอบคลุมผู้แทนของขบวนการโบโดมากขึ้น แต่ตัวแทนของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ไม่ใช่ชาวโบโดและภาคประชาสังคมบางส่วนยังไม่ได้เข้าร่วมการเจรจาอย่างเป็นทางการ จึงยังมีข้อวิพากษ์เกี่ยวกับความครอบคลุมของกระบวนการในระยะยาว
เป็นผู้สังเกตการณ์/กลไกคู่ขนาน
ภาคประชาสังคมมีบทบาทสำคัญในการก่อรูปและขับเคลื่อนขบวนการโบโดมาตั้งแต่ก่อนการใช้ความรุนแรง โดย Bodo Sahitya Sabha มีบทบาทในการส่งเสริมภาษา การศึกษา และอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมของชาวโบโด ขณะที่ All Bodo Students' Union (ABSU) ซึ่งก่อตั้งในปี ค.ศ. 1967 ได้พัฒนา จากองค์กรนักศึกษาไปเป็นขบวนการภาคประชาชนที่ผลักดันข้อเรียกร้องด้านสิทธิในที่ดิน ภาษา วัฒนธรรม และการปกครองตนเอง ผ่านการยื่นบันทึกข้อเสนอ การรณรงค์สาธารณะ การชุมนุม การอดอาหารประท้วง และการระดมมวลชนอย่างต่อเนื่อง นอกจากการเคลื่อนไหวภายนอกโต๊ะเจรจา ABSU ยังได้รับการยอมรับให้เป็นผู้แทนฝ่ายโบโดในการเจรจาไตรภาคีตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1980 และมีบทบาทในการกำหนดทิศทางของกระบวนการเจรจาที่นำไปสู่ข้อตกลงในปี ค.ศ. 1993, 2003 และ Bodo Peace Accord (2020)
นอกจาก ABSU แล้ว องค์กรภาคประชาชนของชาวโบโด เช่น Bodo People's Action Committee (BPAC) และ All Assam Tribal Women's Welfare Federation (AATWWF) ยังมีส่วนร่วมในการผลักดันข้อเรียกร้องและเข้าร่วมการเจรจาในบางช่วง โดยเฉพาะการผลักดันประเด็นสิทธิของชุมชนและผลกระทบจากความรุนแรง อย่างไรก็ตาม การมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมยังมีข้อจำกัด เนื่องจากองค์กรของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ไม่ใช่ชาวโบโด เช่น Sanmilita Janagosthiya Sangram Samity (SJSS) และตัวแทนของชุมชน Tiwa, Rabha และ Mishing ไม่ได้เข้าร่วมการเจรจาอย่างเป็นทางการ ทำให้เกิดข้อวิพากษ์ว่ากระบวนการยังไม่สะท้อนผลประโยชน์ของประชาชนทุกกลุ่มในพื้นที่อย่างเพียงพอ
มีส่วนร่วมแต่ไม่มีกลไกเฉพาะ
แม้ว่ากระบวนการสันติภาพโบโดจะไม่ได้กำหนดบทบัญญัติเฉพาะเกี่ยวกับผู้หญิงไว้ในข้อตกลง แต่ผู้หญิงมีบทบาททั้งในฐานะผู้ได้รับผลกระทบและผู้มีส่วนร่วมในการเคลื่อนไหวของภาคประชาชน ตลอดช่วงความขัดแย้ง มีรายงานการใช้ความรุนแรงทางเพศและการละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อผู้หญิงโบโดโดยเจ้าหน้าที่ความมั่นคง ส่งผลให้องค์กร All Assam Tribal Women's Welfare Federation (AATWWF) จัดการชุมนุม ยื่นบันทึกข้อเรียกร้องต่อรัฐบาลกลาง และเรียกร้องให้มีการคุ้มครองผู้หญิงจากการละเมิดสิทธิ รวมทั้งผลักดันให้ประเด็นความปลอดภัยของผู้หญิงได้รับการพิจารณาในกระบวนการทางการเมือง นอกจากนี้ AATWWF ยังเข้าร่วมการเจรจาไตรภาคีบางรอบในปี ค.ศ. 1990 ร่วมกับ All Bodo Students' Union (ABSU) และ Bodo People's Action Committee (BPAC) สะท้อนว่าผู้หญิงมีช่องทางในการมีส่วนร่วมผ่านองค์กรภาคประชาชน แม้กระนั้น การมีส่วนร่วมดังกล่าวยังอยู่ในลักษณะของการเป็นตัวแทนจากภาคประชาชน มากกว่าการมีบทบาทอย่างเป็นทางการในการออกแบบข้อตกลงหรือการกำหนดมาตรการด้านเพศสภาพ และข้อตกลง Bodo Peace Accord (2020) ก็ไม่ได้กำหนดกลไกหรือบทบัญญัติเฉพาะเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของผู้หญิงในกระบวนการดำเนินงานภายหลังข้อตกลง
การแบ่งปันอำนาจเป็นหัวใจสำคัญของกระบวนการสันติภาพโบโด โดยข้อเรียกร้องเรื่องการปกครองตนเองได้พัฒนาจากการเรียกร้องรัฐโบโดแลนด์ในช่วงปลายทศวรรษ 1980 ไปสู่การออกแบบสถาบันการปกครองภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญอินเดีย กระบวนการดังกล่าวนำไปสู่การจัดตั้ง Bodoland Autonomous Council (BAC) ในปี ค.ศ. 1993 และต่อมาเป็น Bodoland Territorial Council (BTC) ภายใต้ Sixth Schedule ของรัฐธรรมนูญอินเดียในปี ค.ศ. 2003 อย่างไรก็ตาม ทั้งสองข้อตกลงยังไม่สามารถแก้ไขข้อพิพาทเกี่ยวกับเขตแดน อำนาจหน้าที่ และการเป็นตัวแทนของประชาชนได้อย่างสมบูรณ์ ส่งผลให้ข้อเรียกร้องของชาวโบโดยังคงดำเนินต่อไป
Bodo Peace Accord (2020) จึงมุ่งยกระดับระบบการแบ่งปันอำนาจภายใต้รัฐเดี่ยว โดยเปลี่ยน Bodoland Territorial Area District (BTAD) เป็น Bodoland Territorial Region (BTR) พร้อมเพิ่มอำนาจของ Bodoland Territorial Council (BTC) ทั้งในด้านนิติบัญญัติ การบริหาร การคลัง และการดำเนินนโยบายสาธารณะ รวมทั้งปรับปรุงโครงสร้างการทำงานของ BTC ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ข้อตกลงยังเชื่อมโยงการกระจายอำนาจกับการจัดการพื้นที่และการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของชนเผ่า โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการตาม Paragraph 14 ของ Sixth Schedule เพื่อพิจารณาการรวมหมู่บ้านที่อยู่ติดกับ BTAD และมีประชากรชนเผ่าเป็นส่วนใหญ่เข้ากับ BTR รวมถึงการนำหมู่บ้านที่มีประชากรที่ไม่ใช่ชนเผ่าเป็นส่วนใหญ่ออกจากเขตดังกล่าว นอกจากนี้ รัฐบาลรัฐอัสสัมยังมีหน้าที่ดำเนินมาตรการรับรองสิทธิของชนเผ่าที่อาศัยในพื้นที่ป่านอก BTAD ตาม Scheduled Tribes and Other Traditional Forest Dwellers (Recognition of Forest Rights) Act, 2006 พิจารณามาตรการทางกฎหมายเพื่อคุ้มครองสิทธิในที่ดินของ Scheduled Tribes ที่อยู่นอก Tribal Belts and Blocks และคุ้มครองที่ดินของรัฐ พื้นที่เลี้ยงสัตว์ และแหล่งน้ำจากการบุกรุกโดยมิชอบ ขณะเดียวกัน ข้อตกลงยังให้ความสำคัญกับการส่งเสริมภาษาและวัฒนธรรมโบโด ตลอดจนการแก้ไขปัญหาของชาวโบโดที่อาศัยอยู่นอกเขต BTR กระบวนการดังกล่าวสะท้อนแนวทางการกระจายอำนาจที่ไม่ได้จำกัดเฉพาะการถ่ายโอนอำนาจทางการเมืองและการบริหาร แต่ครอบคลุมถึงการกำหนดขอบเขตพื้นที่ การคุ้มครองฐานทรัพยากรของชนเผ่า และการรับรองอัตลักษณ์ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญอินเดีย มากกว่าการยอมรับการแยกดินแดนหรือการจัดตั้งรัฐใหม่
ข้อตกลง Bodo Peace Accord (2020) ให้ความสำคัญกับการยุติการต่อสู้ด้วยอาวุธควบคู่กับการฟื้นฟูอดีตสมาชิกกลุ่มติดอาวุธ โดยกำหนดให้ National Democratic Front of Bodoland (NDFB) ทุกกลุ่มยุติการใช้ความรุนแรง ส่งมอบอาวุธและกระสุน ยุบโครงสร้างกองกำลัง และกลับเข้าสู่สังคมภายในระยะเวลาที่กำหนด พร้อมเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูภายใต้นโยบายของรัฐบาลอินเดีย ข้อตกลงยังครอบคลุมมาตรการสนับสนุนการดำรงชีพ การพัฒนาทักษะอาชีพ การฟื้นฟูคุณภาพชีวิต และการพิจารณาถอนคดีบางประเภท เพื่อส่งเสริมการเปลี่ยนผ่านจากการต่อสู้ด้วยอาวุธสู่การมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยสันติ
มาตรการดังกล่าวเป็นผลสืบเนื่องจากความพยายามด้านการหยุดยิงและการฟื้นฟูกลุ่มติดอาวุธที่ดำเนินมาตั้งแต่ทศวรรษ 1990 และหลังข้อตกลงปี ค.ศ. 2003 แต่ข้อตกลงปี ค.ศ. 2020 นับเป็นครั้งแรกที่สามารถรวบรวม ทุกกลุ่มย่อยของ NDFB เข้าสู่กระบวนการเดียวกันได้ ภายหลังการลงนาม มีอดีตสมาชิกกลุ่มติดอาวุธกว่า 1,500 คน เข้าสู่กระบวนการยอมจำนนและฟื้นฟู ซึ่งช่วยลดการแตกแยกภายในขบวนการและสร้างเงื่อนไขที่เอื้อต่อการยุติความรุนแรงในระยะยาว ทั้งนี้ แนวทางของกรณีโบโดยังคงมุ่งเน้นการปลดอาวุธ การยุบกำลัง และการฟื้นฟูอดีตสมาชิก (DDR) มากกว่าการปฏิรูปภาคความมั่นคงหรือการควบคุมอาวุธในระดับสถาบัน
ข้อตกลง Bodo Peace Accord (2020) ไม่ได้จัดตั้งกลไกยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่าน (Transitional Justice) อย่างเป็นระบบ เช่น คณะกรรมการค้นหาความจริง ศาลเฉพาะกิจ มาตรการเยียวยาเหยื่อ หรือกระบวนการปฏิรูปสถาบันด้านความยุติธรรมและความมั่นคง อย่างไรก็ตาม ข้อตกลงกำหนดให้รัฐบาลรัฐอัสสัมถอนคดีของสมาชิกกลุ่ม NDFB ที่เกี่ยวข้องกับความผิดที่ไม่ร้ายแรง (non-heinous crimes) ตามกระบวนการที่กฎหมายกำหนด ขณะที่คดีความผิดร้ายแรงให้พิจารณาเป็นรายกรณีตามนโยบายที่มีอยู่ นอกจากนี้ ข้อตกลงยังให้ความสำคัญกับการปลดอาวุธ การฟื้นฟูอดีตสมาชิกกลุ่มติดอาวุธ และการจัดตั้งกลไกติดตามการดำเนินงาน (Joint Monitoring Committee) ซึ่งมีลักษณะเป็นมาตรการสร้างสันติภาพหลังความขัดแย้ง (post-conflict peacebuilding) มากกว่าการดำเนินมาตรการ Transitional Justice ในความหมายดั้งเดิม
มีกฎหมาย/รัฐธรรมนูญรองรับ
กระบวนการสันติภาพโบโดได้รับการรองรับโดยกรอบกฎหมายและรัฐธรรมนูญของอินเดียอย่างต่อเนื่อง โดยรัฐบาลอินเดียยืนยันตลอดการเจรจาว่าการแก้ไขปัญหาจะต้องดำเนิน ภายใต้รัฐธรรมนูญอินเดีย (Constitution of India) และไม่กระทบต่อบูรณภาพแห่งดินแดนของรัฐอัสสัม ส่งผลให้ข้อเรียกร้องเรื่องการจัดตั้งรัฐโบโดแลนด์ค่อย ๆ ปรับเปลี่ยนไปสู่การออกแบบรูปแบบการปกครองตนเองภายในกรอบรัฐธรรมนูญแทน การเจรจาหลายรอบระหว่างรัฐบาลกลาง รัฐบาลรัฐอัสสัม และ ABSU-BPAC ในช่วงปี ค.ศ. 1989–1992 จึงมุ่งพิจารณาทางเลือกด้านกฎหมาย การเมือง และการบริหารที่สามารถรองรับข้อเรียกร้องของชาวโบโดได้โดยไม่ต้องแบ่งแยกรัฐ ฐานกฎหมายสำคัญของกระบวนการนี้คือ Sixth Schedule ของรัฐธรรมนูญอินเดีย ซึ่งรองรับการจัดตั้งองค์กรปกครองตนเองของชนเผ่าในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ข้อตกลงปี ค.ศ. 1993 นำไปสู่การจัดตั้ง Bodoland Autonomous Council (BAC) และต่อมาในปี ค.ศ. 2003 ได้จัดตั้ง Bodoland Territorial Council (BTC) ภายใต้ Sixth Schedule พร้อมกำหนดอำนาจด้านนิติบัญญัติ การบริหาร และการพัฒนาในพื้นที่ ขณะที่ Bodo Peace Accord (2020) ได้ปรับเขต Bodoland Territorial Area District (BTAD) เป็น Bodoland Territorial Region (BTR) พร้อมเพิ่มอำนาจของสถาบันปกครองตนเอง มาตรการคุ้มครองภาษา วัฒนธรรม สิทธิในที่ดิน และกลไกติดตามการดำเนินข้อตกลง นอกจากนี้ ปัญหาที่ดินซึ่งเป็นรากเหง้าของความขัดแย้งยังเชื่อมโยงกับ Assam Land and Revenue Regulation และระบบ Tribal Belts and Blocks ที่ใช้คุ้มครองที่ดินของชนเผ่า แม้ว่าการบังคับใช้ในทางปฏิบัติจะยังมีข้อจำกัดก็ตาม
บังคับใช้บางส่วน
ภายหลังการลงนาม Bodo Peace Accord (2020) รัฐบาลอินเดียและรัฐบาลรัฐอัสสัมได้ดำเนินมาตรการตามข้อตกลงในหลายด้าน ทั้งด้านความมั่นคง การปรับโครงสร้างสถาบัน และการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม โดยอดีตสมาชิกกลุ่ม National Democratic Front of Bodoland (NDFB) จำนวน 1,615 คนได้ยอมจำนนพร้อมส่งมอบอาวุธและกระสุน ขณะที่ด้านสถาบันมีการจัดตั้ง Bodo Kachari Welfare Council เพื่อดูแลการพัฒนาชุมชนชาวโบโดที่อยู่นอกเขต BTR รวมถึง Directorate of Bodo Medium Schools และ Welfare of Bodoland Department นอกจากนี้ ข้อตกลงกำหนด Special Development Package รวม 1,500 crore รูปี สำหรับการพัฒนาพื้นที่ภายใต้ BTC โดยครอบคลุมโครงการด้านโครงสร้างพื้นฐาน การสร้างงาน และกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เช่น การพัฒนานิคมอุตสาหกรรม อุตสาหกรรมแปรรูปอาหาร ศูนย์ผลิตและจำหน่ายผลิตภัณฑ์หัตถกรรมและสิ่งทอ การแปรรูปไม้ไผ่ การส่งเสริมการท่องเที่ยวเชิงนิเวศ ตลอดจนโครงการสนับสนุนภาคเกษตร ปศุสัตว์ และประมง ขณะเดียวกัน การฟื้นฟูอดีตสมาชิก NDFB ยังเชื่อมโยงกับมาตรการช่วยเหลือทางเศรษฐกิจ การฝึกอาชีพ และการสนับสนุนกิจกรรมสร้างรายได้ เพื่อเอื้อต่อการกลับคืนสู่สังคมภายหลังการยุติการต่อสู้ด้วยอาวุธ
สำหรับการติดตามการดำเนินงาน ข้อตกลงกำหนดให้จัดตั้ง Joint Monitoring Committee ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนจากกระทรวงมหาดไทย รัฐบาลรัฐอัสสัม BTC และองค์กรของชาวโบโด เพื่อกำกับติดตามการปฏิบัติตาม Memorandum of Settlement นอกจากนี้ ยังมีกลไกเฉพาะสำหรับการประเมินความต้องการในการฟื้นฟูอดีตสมาชิก NDFB รวมถึงกลไกที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาชุมชนชาวโบโดนอก BTR และการพิจารณาปรับเขตพื้นที่ตาม Sixth Schedule การดำเนินงานภายหลังข้อตกลงจึงไม่ได้จำกัดอยู่เพียงการปลดอาวุธและการยุติความรุนแรง แต่เชื่อมโยงกับการปรับโครงสร้างสถาบัน การฟื้นฟูอดีตสมาชิก และการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่ควบคู่กัน อย่างไรก็ตาม หลายมาตรการยังเป็นกระบวนการที่ต้องติดตามความคืบหน้าในการนำไปปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง
การบรรลุ Bodo Peace Accord (2020) เป็นผลจากกระบวนการสันติภาพที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องยาวนานกว่า 30 ปี และการเรียนรู้จากข้อจำกัดของข้อตกลงในปี ค.ศ. 1993 และ 2003 ปัจจัยสำคัญประการแรกคือ การออกแบบกระบวนการเจรจาที่ครอบคลุมผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลักมากขึ้น โดยสามารถรวบรวมรัฐบาลกลาง รัฐบาลรัฐอัสสัม กลุ่มติดอาวุธ NDFB ทุกกลุ่มย่อย และ All Bodo Students' Union (ABSU) เข้าสู่กระบวนการเดียวกัน ลดปัญหาการกีดกันคู่ขัดแย้งซึ่งเคยเป็นข้อจำกัดของการเจรจาในอดีต อีกปัจจัยสำคัญคือ การเชื่อมโยงการยุติความขัดแย้งกับการปฏิรูปสถาบันและการพัฒนา ข้อตกลงไม่ได้มุ่งเพียงให้กลุ่มติดอาวุธยุติการใช้ความรุนแรง แต่ยังขยายอำนาจของ Bodoland Territorial Region (BTR) ภายใต้ Sixth Schedule เพิ่มงบประมาณเพื่อการพัฒนา จัดตั้งสถาบันด้านภาษาและวัฒนธรรมโบโด รวมถึงกำหนดมาตรการปลดอาวุธ ฟื้นฟูอดีตสมาชิก และจัดตั้ง Joint Monitoring Committee เพื่อติดตามการดำเนินงานอย่างต่อเนื่อง จึงช่วยเพิ่มความเชื่อมั่นของทุกฝ่ายและทำให้การดำเนินข้อตกลงมีความคืบหน้าอย่างเป็นรูปธรรม
แม้ว่าข้อตกลงปี ค.ศ. 2020 จะช่วยลดระดับความรุนแรงลงอย่างมีนัยสำคัญ แต่กระบวนการสันติภาพยังเผชิญข้อท้าทายหลายประการ ประการแรกคือ ความหลากหลายทางชาติพันธุ์ของพื้นที่ เนื่องจากเขต BTR ไม่ได้มีเฉพาะชาวโบโด แต่ยังมีชาวอัสสัม ชาวเบงกาลีฮินดู ชาวมุสลิม ชาวสันตาล Koch-Rajbongshi ชาวเนปาลี และกลุ่มชาติพันธุ์อื่นอาศัยอยู่ร่วมกัน ทำให้การกระจายอำนาจและการออกแบบสถาบันปกครองตนเองต้องสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิทธิของชาวโบโดกับการรับประกันสิทธิและการมีส่วนร่วมของประชาชนทุกกลุ่ม นอกจากนี้ ยังมี ปัญหาเชิงโครงสร้างที่ยังไม่ได้รับการแก้ไขอย่างสมบูรณ์ ได้แก่ ข้อพิพาทเรื่องที่ดิน การอพยพ การกำหนดเขตพื้นที่ และการแข่งขันทางการเมืองระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ ตลอดจนความท้าทายในการฟื้นฟูอดีตสมาชิกกลุ่มติดอาวุธ การสร้างความไว้วางใจระหว่างชุมชน และการดำเนินมาตรการพัฒนาให้เกิดประโยชน์อย่างทั่วถึงและโปร่งใส ซึ่งล้วนเป็นปัจจัยสำคัญต่อความยั่งยืนของกระบวนการสันติภาพในระยะยาว
กรณีโบโดแลนด์สะท้อนว่า ความขัดแย้งด้านอัตลักษณ์ไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยมาตรการด้านความมั่นคงเพียงอย่างเดียว แต่จำเป็นต้องควบคู่กับการกระจายอำนาจ การคุ้มครองอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม และการเปิดพื้นที่ทางการเมืองให้กลุ่มที่ได้รับผลกระทบมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของตนเอง ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญของรัฐ
สำหรับประเทศไทย โดยเฉพาะจังหวัดชายแดนภาคใต้ บทเรียนสำคัญคือ การสร้างกระบวนการเจรจาที่ครอบคลุมผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายฝ่าย ไม่จำกัดเฉพาะรัฐกับกลุ่มติดอาวุธ แต่ควรรวมองค์กรภาคประชาชน ผู้นำชุมชน และกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากความขัดแย้งเข้ามามีบทบาทอย่างเหมาะสม นอกจากนี้ การออกแบบรูปแบบการกระจายอำนาจและกลไกคุ้มครองอัตลักษณ์ทางภาษา ศาสนา และวัฒนธรรมภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญ อาจช่วยสร้างความเชื่อมั่นและเพิ่มความชอบธรรมให้กับกระบวนการสันติภาพได้
Ministry of Home Affairs. (2023, April 5). Status of implementation of Third Bodo Accord, 2020. Government of India, Press Information Bureau. https://www.pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=1913900®=48&lang=2;
MISRA, U. (2012). Bodoland: The Burden of History. Economic and Political Weekly, 47(37), 36–42. http://www.jstor.org/stable/41720137; PA-X Peace Agreements Database. (2020).
Memorandum of Settlement. https://www.peaceagreements.org/media/documents/ag2362_60199521e87b7.pdf;
Press Information Bureau. (2020). Bodo agreement—Another success of PM's vision of 'Sabka Saath, Sabka Vikas, Sabka Vishwas': Shri Amit Shah. Government of India.https://www.mha.gov.in/sites/default/files/PR_2020BodoSettlementEng_27012020.pdf;
Sarma, T. (2024). From Conflict to Accords: Role of Local Leadership in Peace Processes in Bodoland Territorial Council, Assam (Doctoral dissertation). https://dspace.cus.ac.in/jspui/bitstream/1/8208/1/Ph.D%20ThesisTamanna%20Sarma.pdf;